A6-0142/2009
17.3.2009
ДОКЛАД
относно въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие в Европейския съюз
(2008/2073(INI))
Комисия по конституционни въпроси
Докладчик:
Jean-Luc Dehaene
PE 405.890v01-00
СЪДЪРЖАНИЕ
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ..........................3
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ.............................................................................................20
СТАНОВИЩЕ на комисията по развитие .............................................................71
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ...................................74
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
относно въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие в Европейския съюз
( 2008/2073(INI) )
Европейският парламент ,
– като взе предвид решението на Председателския съвет от 6 март 2008 г.,
– като взе предвид Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан на 13 декември 2007 г.,
– като взе предвид своята резолюция от 20 февруари 2008 г. относно Договора от Лисабон,
Приети текстове, P6_TA(2008)0055 . ,
– като взе предвид заключенията на Европейския съвет от 11 и 12 декември 2008 г.,
– като взе предвид член 45 (и член 112, параграф 2) от своя Правилник,
– като взе предвид доклада на комисията по конституционни въпроси и становището на комисията по развитие ( A6‑0142/2009 ),
A. като има предвид, че с Договора от Лисабон се укрепва институционалното равновесие на Съюза, доколкото се засилват ключовите функции на всяка от политическите институции и се засилват съответните им роли в институционална рамка, в която сътрудничеството между институциите е ключов елемент за успеха на процеса на интегриране на Съюза,
Б. като има предвид, че с Договора от Лисабон предишният „метод на Общността“ се преобразува, като се адаптира и засилва, в „метод на Съюза“, чрез който по същество:
– Европейският съвет определя общите политически насоки и приоритети,
– Комисията насърчава общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока,
– Европейският парламент и Съветът съвместно упражняват законодателни и бюджетни функции въз основа на предложенията на Комисията,
В. като има предвид, че с Договора от Лисабон се разширява специфичният метод на вземане на решение от Съюза по отношение на нови области от неговите законодателни и бюджетни дейности,
Г. като има предвид, че Договорът от Лисабон предвижда, че Европейският съвет с единодушие и със съгласието на Европейския парламент може да разшири квалифицираното мнозинство и обикновената законодателна процедура, като по този начин се засилва методът на Съюза,
Д. като има предвид, че макар целта на Договора от Лисабон да е опростяване и засилване на съгласуваността в председателството на Европейския съвет и на Съвета, съвместното съществуване на отделно председателство на Европейския съвет и на Съвета по външни работи (както и на Еврогрупата), наред с продължаването на ротационната система на председателство на останалите състави на Съвета, е вероятно да усложни, поне в началната фаза, функционирането на Съюза,
Е. като има предвид, че принципът на равенство между половете налага също така спазването на равното представяне на жените и мъжете в обществения живот, при процедурите по назначаване за заемане на най-важните политически длъжности в Европейския съюз,
Ж. като има предвид, че съгласно новата процедура за избор на председател на Комисията е необходимо отчитане на резултатите от изборите и провеждане на съответни консултации между представители на Европейския съвет и на Европейския парламент, преди Европейският съвет да предложи свой кандидат,
З. като има предвид, че организацията на междуинституционалното сътрудничество в процеса на вземане на решение ще бъде ключов фактор за успеха на действието на Съюза,
И. като има предвид, че в Договора от Лисабон се признава нарастващото значение на стратегическото многогодишно и годишно оперативно планиране за гарантиране на безпрепятствени отношения между институциите и ефективно прилагане на процедурите за вземане на решения и се подчертава ролята на Комисията като инициатор на основните дейности по планиране,
Й. като има предвид, че настоящото седемгодишно финансово планиране означава, че в определени периоди през целия си мандат Европейският парламент и Комисията няма да вземат основни политически финансови решения за срока на правомощията им, оказвайки се поставени в рамка, приета от техните предшественици до края на техния мандат, но че това все пак може да бъде разрешено посредством използването на възможността, предоставяна от Договора от Лисабон, за петгодишно финансово планиране, което би могло да съвпада с мандата на Парламента и Комисията,
К. като има предвид, че с Договора от Лисабон се въвежда нов и всеобхватен подход към външните действия на Съюза – макар и със специфични механизми за вземане на решение по въпроси, свързани с Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) – и се създава „длъжността, съвместяваща две длъжности“ върховен представител/заместник-председател, подпомаган от специална служба за външна дейност, като ключов елемент, чрез който този нов и интегриран подход става оперативен,
Л. като има предвид, че с Договора от Лисабон се въвежда нова система на външно представителство на Съюза, което на различни равнища е възложено на председателя на Европейския съвет, на председателя и на заместник-председателя на Комисията (върховния представител), като това изисква внимателно разпределение и стабилна координация между различните лица, отговорни за това представителство, с цел избягване на конфликт на компетентност и излишно дублиране,
M. като има предвид, че по време на Европейския съвет на 11 и 12 декември 2008 г. бе договорено, че при влизане в сила на Договора от Лисабон до края на годината, той би предприел необходимите правни мерки за запазване състава на Комисията в настоящия му вид с по един член от страна на всяка държава членка,
Обща оценка
1. приветства институционалните нововъведения, съдържащи се в Договора от Лисабон, с които се създават условия за възобновено и засилено институционално равновесие в рамките на Съюза, което позволява на институциите му да функционират по-ефективно, открито и демократично и дава възможност на Съюза за по-добри резултати, като отговаря в по-голяма степен на очакванията на своите граждани и изпълнява пълноценно ролята си на глобален участник в международната сфера;
2. подчертава, че основното ядро от функции на всяка институция е засилено, като на всяка от тях се дава възможност да разработи своята роля по-ефективно, но предупреждава, че новата институционална рамка изисква всяка институция да изпълнява ролята си в постоянно сътрудничество с останалите институции за постигане на положителни резултати за Съюза в неговата цялост;
Засилване на специфичния „метод на Съюза“ за вземане на решения като основа на междуинституционалното равновесие
3. приветства факта, че съществените елементи на „метода на Общността“ – правото на инициатива на Комисията и съвместното вземане на решение от Европейския парламент и от Съвета – са запазени и засилени в Договора от Лисабон, доколкото:
– Европейският съвет става институция, чиято специфична роля да предоставя насоките и ориентацията на Съюза укрепва, като по този начин се определят стратегическите й цели и приоритети, без да се намесва в нормалното упражняване на законодателните и бюджетните правомощия на Съюза;
– Комисията се утвърждава в ролята й на „двигател“ на европейската дейност, като по този начин се гарантира, че монополът й върху законодателната инициатива остава незасегнат (и дори е засилен), особено в бюджетната процедура;
– правомощията на Европейския парламент, като разклонение на законодателната власт, са засилени, доколкото обикновената законодателна процедура (както ще се нарича понастоящем действащата процедура на съвместно вземане на решение) става общо правило (освен ако в договора е предвидено, че се прилага специална законодателна процедура) и прилагането й се разширява по отношение на почти всички области на европейското законодателство, включително правосъдие и вътрешни работи;
– ролята на Съвета като другото разклонение на законодателната власт се потвърждава и запазва – макар и с известен превес в няколко важни области – по-специално поради разяснението в Договора от Лисабон, че Европейският съвет не упражнява законодателни функции;
– новата бюджетна процедура по същия начин ще се основава на процеса на съвместно вземане на решение равноправно от Европейския парламент и от Съвета, като обхваща всички видове разходи, а Европейският парламент и Съветът ще вземат съвместно решение и относно многогодишната финансова рамка, и в двата случая по инициатива на Комисията;
– разграничението между законодателни и делегирани актове и признаването на специфичната изпълнителна роля на Комисията под равноправния контрол на двата законодателни органа ще повиши качеството на европейското законодателство; Европейският парламент играе нова роля в предоставянето на делегирани правомощия на Комисията и за надзора на делегираните и изпълнителните актове;- по отношение на учредителната власт на Съюза, признава се ролята на Комисията (в тясно взаимодействие със заместник-председателя (върховния представител)) във връзка с компетенцията й за провеждане на преговори и ще се изисква съгласието на Европейския парламент за сключване на почти всички споразумения от Съвета;
4. приветства факта, че в Договора от Лисабон се предвижда Европейският съвет с единодушие и със съгласието на Европейския парламент, при условие че няма противопоставяне от страна на даден национален парламент, да може да разшири вземането на решение с квалифицирано мнозинство и обикновената законодателна процедура към области, където те все още не се прилагат;
5. подчертава, че като цяло тези преходни клаузи разкриват реална тенденция към възможно най-широко прилагане на „метода на Съюза“ и вследствие на това призовава Европейския съвет да използва възможно най-пълноценно тези възможности, предоставени от договора;
6. поддържа становището, че пълното използване на всички въведени с Договора от Лисабон институционални и процедурни нововъведения изисква задълбочено постоянно сътрудничество между институциите, участващи в различните процедури, при пълноценно използване на новите механизми, предвидени в договора, по-специално междуинституционалните споразумения;
Европейският парламент
7. категорично приветства факта, че в Договора от Лисабон Европейският парламент се признава изцяло като един от законодателните и бюджетните органи на Съюза, като се признава и ролята му в приемането на множество политически решения от значение за живота на Съюза, а функциите му, свързани с политическия контрол са засилени и дори разширени, макар и в по-малка степен, до областта на ОВППС;
8. подчертава, че това признаване на ролята на Европейския парламент изисква пълното сътрудничество на останалите институции, по-специално по отношение на своевременното предоставяне на Парламента на цялата необходима документация за осъществяване на неговите функции на равноправна основа със Съвета, както и на достъпа и участието му в съответните работни групи и заседания, провеждани в други институции, при равнопоставеност с останалите участници в процедурата по вземане на решение; призовава трите институции да разгледат възможността за сключване на междуинституционални споразумения, в които да бъдат структурирани най-добрите практики в тези области с оглед оптимизиране на взаимното сътрудничество помежду им;
9. поддържа становището, че самият Европейски парламент трябва да извърши необходимите вътрешни реформи с оглед адаптиране на своите структури, процедури и методи на работа към новите правомощия и повишени изисквания за планиране и междуинституционално сътрудничество, произтичащи от Договора от Лисабон
Проектодоклад на г-н Leinen относно новата роля на Парламента и задълженията му за прилагане на Договора от Лисабон (PE 407.780 v02-00). ; очаква с интерес заключенията на работната група относно парламентарната реформа и припомня, че компетентната парламентарна комисия понастоящем работи върху изменението на Правилника за дейността на Парламента с оглед адаптирането му към Договора от Лисабон
Проектодоклад на г-н Corbett за основното преразглеждане на Правилника за дейността на Европейския парламент (PE 405.935 v03-00). ;
10. приветства факта, че в Договора от Лисабон се разширява правото на инициатива по отношение на Европейския парламент във връзка с преразглеждане на договорите, признава се, че Парламентът има право да участва в Конвента и че съгласието му е необходимо, в случай че Европейският съвет счита, че няма основания за свикване на Конвент; счита, че това е застъпничество в полза на признаването на правото на Европейския парламент на пълноправно участие в Междуправителствената конференция (МПК) на сходни начала с Комисията; счита, че въз основа на опита от предходните две МПК едно бъдещо междуинституционално споразумение би могло да определи насоките за организация на МПК, по-специално по отношение на участието на Европейския парламент и въпросите, свързани с прозрачността;
11. отбелязва преходните споразумения, свързани със състава на Европейския парламент; счита, че прилагането на подобни споразумения ще изискват изменения в първичното заканадателство; приканва държавите-членки да предприемат необходимите национални правни разпоредби, които да позволят предварителното избиране през юни 2009 г. на 18-те допълнителни членове на Европейския парламент, за да могат същите да заседават в Парламента като наблюдатели от момента на влизане в сила на Договора от Лисабон; независимо от това припомня, че допълнителните членове ще започнат пълноправно да изпълняват своите правомощия на определена дата и то едновременно след приключването на процедурите по ратификация на промените в първичното законодателство; припомня на Съвета, че Европейският парламент вероятно ще се сдобие с важни права на инициатива и одобрение по силата на член 14, параграф 2 от Договора за ЕС, изменен с Договора от Лисабон, що се отнася до състава на Парламента, които той възнамерява да отстоява изцяло;
Ролята на Европейския съвет
12. счита, че формалното признаване на Европейския съвет като отделна самостоятелна институция, чиито специфични правомощия са ясно определени в договора, включва промяна на насочеността в ролята на Европейския съвет по отношение на основната задача за осигуряване на необходимата политическа насока и определяне на общата ориентация и цели на дейността на Европейския съюз;
13. приветства също така уточняването в Договора от Лисабон на съществената роля на Европейския съвет във връзка с преразглеждане на Договорите, както и във връзка с определени решения от основно значение за политическия живот на Съюза – по отношение на такива въпроси като предлагането на кандидатури за най-важните политически длъжности, преодоляването на политически блокади в различните процедури на вземане на решения, както и използването на механизмите за гъвкавост – приети от Европейския съвет или с негово участие;
14. подчертава, че особената водеща роля, която следва да се изпълнява от Европейския съвет в областта на външните действия, по-специално по отношение на ОВППС, в която област задачите на Европейския съвет за набелязване на стратегическите интереси, определяне на целите и общите насоки на тази политика са от ключово значение; подчертава в този контекст необходимостта от тясно ангажиране на Съвета, председателя и заместник-председателя на Комисията (върховния представител) в подготовката на работата на Европейския съвет в тази област;
15. поддържа становището, че необходимостта от подобряване на междуинституционалното сътрудничество между Европейския парламент и Европейския съвет работи в полза на оптимизиране на условията, при които председателят на Европейския парламент участва в обсъжданията в Европейския съвет, които евентуално биха могли да бъдат разгледани в политическо споразумение относно отношенията между двете институции; счита, че би било полезно, ако Европейският съвет също придаде официална форма на тези условия в своя вътрешен правилник за дейността;
Постоянното председателство на Европейския съвет
16. приветства създаването на постоянно дългосрочно председателство на Европейския съвет, което ще спомогне за осигуряване на по-голяма приемственост и последователност в работата на тази институция и следователно на действието на Съюза; подчертава, че представянето на кандидатурата за председател на Европейския съвет следва да се извърши колкото е възможно по-скоро след влизането в сила на Договора от Лисабон, за да се запази връзка между срока на мандата на новоизбрания Парламент и периода на мандата на новата Комисия;
17. подчертава съществената роля, която ще изпълнява председателят на Европейския съвет в институционалния живот на Съюза - не като председател на Европейския съюз, какъвто той/тя няма да е, а като председател на Европейския съвет - да допринася за напредъка на работата на институцията, като осигурява подготовката и приемствеността в работата й, насърчава съгласието сред членовете й, докладва на Европейския парламент и осъществява външно представителство на Съюза, на съответното равнище и без да се засягат функциите на заместник-председателя на Комисията (върховния представител), във връзка с ОВППС;
18. припомня, че подготовката на заседанията на Европейския съвет и приемствеността в неговата работа следва да бъдат обезпечени от председателя на Европейския съвет в сътрудничество с председателя на Комисията и въз основа на работата на Съвета по общи въпроси, което изисква взаимодействие и тясно сътрудничество между председателя на Европейския съвет и председателството на Съвета по общи въпроси;
19. счита в този контекст, че е от съществено значение да съществуват балансирани и основани на сътрудничество отношения между председателя на Европейския съвет и председателя на Комисията, ротационното председателство и заместник-председателя на Комисията (върховния представител) по отношение на представителството на Съюза по въпросите на ОВППС;
20. припомня, че независимо от факта, че в Договора от Лисабон се предвижда Европейският съвет да бъде подпомаган от Генералния секретариат на Съвета, специфичните разходи на Европейския съвет трябва да бъдат определени в отделна част на бюджета и трябва да се включат специални бюджетни кредити за председателя на Европейския съвет, който във всеки случай ще трябва да бъде подпомаган от свой кабинет, който следва да бъде формиран в разумен срок;
Съветът
21. приветства предприетата в Договора от Лисабон стъпка към разглеждане на ролята на Съвета като втори законодателен и бюджетен орган на Европейския съюз, който споделя с Европейския парламент, макар и все още с известен превес в някои области, цялостния процес на вземане на решения в рамките на институционална система, постепенно еволюирала в съответствие с двукамарната парламентарна логика;
22. подчертава съществената роля, възложена с Договора от Лисабон, на Съвета по общи въпроси – и следователно на неговия председател – с оглед на това да се осигури последователност и приемственост в работата на различните състави на Съвета, както и подготовката и приемствеността в работата на Европейския съвет (в сътрудничество с неговия председател и председателя на Комисията);
23. подчертава, че особената роля на Съвета в подготовката, определянето и прилагането на ОВППС изисква засилено сътрудничество между председателя на Съвета по общи въпроси и заместник-председателя на Комисията (върховния представител) в качеството му на председател на Съвета по външни работи, както и между тези лица и председателя на Европейския съвет;
24. изразява убеждението си, че предвиденото в Договора от Лисабон разделение между функциите на Съвета по общи въпроси и функциите на Съвета по външни работи изисква различни участници в тези два състава на Съвета, особено поради това, че по-широкото понятие за външните отношения на Съюза, предвидено в договорите, изменени с Договора от Лисабон, ще направи все по-трудно кумулирането на мандати в двата състава на Съвета; счита следователно, че е желателно министрите на външните работи да се съсредоточат преди всичко върху дейностите на Съвета по външни работи;
25. в този контекст счита, че може да бъде необходимо министър-председателят/държавният глава на държавата-членка, която поема председателството на Съвета, лично да председателства Съвета по общи въпроси и да осигури правилното му функциониране като орган, отговарящ за координацията на различните състави на Съвета, и арбитър по отношение на приоритетите и уреждането на спорове, които понастоящем с прекалена готовност се отнасят до Европейския съвет;
26. признава големите трудности, свързани с координацията между различните състави на Съвета поради новата система на председателствата и с оглед избягване на тези рискове подчертава значението на „новите“ постоянни 18-месечни „тройки“ (групи от три председателства), които ще упражняват съвместно председателствата на различните състави на Съвета (освен Съвета по външни работи и Еврогрупата) и на Комитета на постоянните представители на държавите-членки (КОРЕПЕР) с цел осигуряване на съгласуваност, последователност и приемственост в работата на Съвета в цялост и гарантиране на междуинституционално сътрудничество, необходимо за безпрепятственото протичане на законодателната и бюджетната процедура при съвместно вземане на решение с Европейския парламент;
27. счита за изключително важно тройката да развива интензивно и постоянно сътрудничество през целия си съвместен мандат; подчертава значението на съвместната програма за действие за всяка 18-месечна тройка за функционирането на Съюза, както подробно е изложено в параграф 51 от настоящата резолюция; приканва тройките да представят своите съвместни програми за действие, съдържащи техните предложения относно планирането на законодателните дебати, в пленарно заседание на Парламента в началото на съвместния им мандат;
28. счита, че министър-председателят/държавният глава на държавата-членка, която поема председателството на Съвета, ще изпълнява основна роля в осигуряването на съгласуваност в цялата група на председателствата и последователност в работата на различните състави на Съвета, както и в осигуряването на необходимата координация с Европейския съвет, по-специално във връзка с подготовката и приемствеността в неговата работа;
29. подчертава също така, че министър-председателят/държавният глава на държавата, която поема ротационното председателство на Съвета, трябва да бъде привилегирован събеседник на Европейския парламент по отношение на дейностите на председателството; счита, че председателят на Съвета следва да бъде поканен да направи изказване на пленарно заседание на Парламента, като представи пред него съответната програма на дейностите на председателството и отчет за събитията и резултатите, регистрирани по време на шестмесечния срок, както и да представи за разискване всякакви значими политически въпроси, възникнали по време на мандата на неговото/нейното председателство;
30. подчертава, че при сегашното състояние на развитието на Съюза въпросите, свързани със сигурността и отбраната, все още са неразделна част от ОВППС и счита, че в този смисъл тези въпроси следва да останат в рамките на правомощията на Съвета по външни работи, който се председателства от заместник-председателя на Комисията (върховния представител), с допълнителното участие на министрите на отбраната при необходимост;
Комисията
31. приветства потвърждаването отново на съществената роля на Комисията като „двигател“ на дейността на Съюза чрез:
– признаване на почти пълния й монопол във връзка със законодателната инициатива, който се разпростира към всички области на дейност на Европейския съюз с изключение на ОВППС и е особено засилен в областта на финансовите въпроси;
– засилване на ролята й за улесняване на постигането на съгласие между двата законодателни и бюджетни органа;
– засилването на ролята й на „изпълнителен орган“ на Съюза, в случаите когато прилагането на разпоредбите на правото на Европейския съюз изисква съвместен подход, като Съветът поема такава роля единствено по въпроси на ОВППС и в надлежно обосновани случаи, посочени в законодателни актове;
32. приветства и укрепването на позицията на председателя в рамките на колегията на членовете на Комисията, по-специално по отношение на институционалната отчетност на членовете на Комисията пред председателя и вътрешната организация на Комисията, като това създава необходимите условия за засилване на ръководната му роля в Комисията и укрепване на нейното единство; счита, че това укрепване би могло да бъде дори засилено с оглед споразумението между държавните или правителствените ръководители, за да се запази по един член от Комисията за всяка държава-членка;
Избор на председател на Комисията
33. подчертава, че изборът на председател на Комисията от Европейския парламент по предложение на Европейския съвет ще придаде подчертано политически характер на процедурата по номиниране на кандидата за председател;
34. подчертава, че този избор ще засили демократичната легитимност на председателя на Комисията и ще укрепи позицията му както във вътрешен план в Комисията (по отношение на позицията му във вътрешните отношения с останалите членове на Комисията), така и в междуинституционалните отношения в най-общ смисъл;
35. счита, че засилената легитимност на председателя на Комисията ще бъде от полза и за Комисията като цяло, като укрепи способността й да действа като независим стимулатор на общия европейски интерес и като движеща сила на европейското действие;
36. припомня в този контекст, че обстоятелството, че кандидатът за службата на председател на Комисията може да бъде предлаган от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство и че избирането на този кандидат от Европейския парламент изисква гласовете на мнозинството от неговите членове, представлява допълнителен стимул за всички участници в процеса да развиват необходимия диалог с оглед осигуряване на успешен изход на процеса;
37. припомня, че по силата на Договора от Лисабон Европейският съвет е задължен да „вземе предвид изборите за Европейски парламент“ и да проведе „необходимите консултации“, преди да предложи кандидатура, като тези консултации се осъществяват под формата на неформални контакти между двете институции; припомня освен това, че в Декларация 11, приложена към Заключителния акт на Междуправителствената конференция, приела Договора от Лисабон
Декларация 11 относно член 17, параграфи 6 и 7 от Договора за ЕС. се призовава в този контекст за „консултации в състава, който счетат за най-подходящ“ между представители на Европейския парламент и на Европейския съвет;
38. предлага на председателя на Европейския съвет да се възложи мандат от Европейския съвет (самостоятелно или с делегация) да проведе тези консултации, като председателят на Европейския съвет се консултира с председателя на Европейския парламент с оглед организиране на необходимите срещи с всеки от ръководителите на политическите групи в Европейския парламент, по възможност придружавани от ръководителите (или делегация) на европейските политически формирования, след което председателят на Европейския съвет следва да докладва пред Европейския съвет;
Процес на предлагане на кандидатури
39. счита, че при избора на лица, призовани да заемат длъжностите на председател на Европейския съвет, председател на Комисията и заместник-председател на Комисията (върховен представител) следва да се отчетат съответните умения на кандидатите; освен това признава, че както е предвидено в Декларация 6, приложена към горепосочения окончателен акт, трябва да се отчете необходимостта от спазване на географското и демографско многообразие на Съюза и на неговите държави-членки;
40. счита освен това, че при номинирането на кандидати за най-важните политически длъжности в Европейския съюз държавите-членки и европейските политически формирования следва да отчитат не само критериите за географското и демографско равновесие, но и критериите, основаващи се на политическо равновесие и равновесие между половете;
41. счита в този контекст, че в най-добрия случай процесът на предлагане на кандидатури следва да започне след изборите за Европейски парламент с оглед на това да бъдат отчетени изборните резултати, които ще играят важна роля в избора на председател на Комисията; изтъква, че едва след избора на председател на Комисията ще бъде възможно да се гарантира необходимият баланс;
42. в този контекст предлага като възможен модел следната процедура и график за предлагането на кандидатури, които биха могли да се съгласуват от Европейския парламент и Европейския съвет:
– първа и втора седмица след изборите за Европейски парламент: образуване на политическите групи в Европейския парламент;
– трета седмица след изборите: консултации между председателя на Европейския съвет и председателя на Европейския парламент, последвани от отделни срещи между председателя на Европейския съвет и председателите на политическите групи (по възможност и с участието на председателите на европейските политически формирования или ограничен брой делегации);
– четвърта седмица след изборите: обявяване на кандидат за председател на Комисията от Европейския съвет при отчитане на резултатите от консултациите, посочени в предходното тире;
– пета и шеста седмица след изборите: контакти между кандидата за председател на Комисията и политическите групи; изявления на кандидата и представяне на политическите му насоки пред Европейския парламент; гласуване в Европейския парламент за кандидата за председател на Комисията;
– юли/август/септември: избраният председател на Комисията съгласува с Европейския съвет номинирането на заместник-председателя на Комисията (върховен представител) и предлага списък с кандидати за членове на Комисията (включително заместник-председателя на Комисията (върховния представител));
– септември: Съветът приема списъка с кандидати за членове на Комисията (включително заместник-председателя на Комисията (върховния представител);
– септември/октомври: изслушвания в Европейския парламент на кандидатите за членове на Комисията и на заместник-председателя на Комисията (върховния представител);
– октомври: представяне на колегията на членовете на Комисията и тяхната програма пред Европейския парламент ; гласуване на състава на колегията в цялост (включително заместник-председателя на Комисията (върховния представител)); Европейският съвет одобрява новата Комисия; новите членове на Комисията встъпват в длъжност;
– ноември: Европейският съвет предлага кандидатура за председател на Европейския съвет;
43. подчертава, че предложеният сценарий в никакъв случай не трябва да се прилага след 2014 г.;
44. счита, че възможното влизане в сила на Договора от Лисабон до края на 2009 г. призовава за политическо споразумение между Европейския съвет и Европейския парламент, за да се гарантира, че процедурата за избор на председател на следващата Комисия ще зачита във всички случаи същността на новите правомощия, които Договорът от Лисабон, ще възложи на Европейския парламент в тази връзка;
45. 45. счита, че ако Европейският съвет започне процедура по номиниране на председател на новата Комисия веднага след европейските избори през юни 2009 г.
Както е уточнено в декларацията относно назначаването на новата Комисия, заключения на Европейския съвет от 11 и 12 декември 2008 г. , той надлежно следва да отчете необходимата времева рамка, която да позволи неформалното провеждане на процедура на политическа консултация с новоизбраните представители на политическите групи, както е предвидено в Договора от Лисабон; счита, че при тези обстоятелства би била зачетена напълно същината на новите му прерогативи и Европейският парламент би могъл да пристъпи към одобряването на кандидатурата за председател на Комисията;
46. подчертава, че във всеки един случай, свързан с назначаването на новата колегия, процедурата следва да бъде започната, след като станат известни резултатите от втория референдум в Ирландия; изтъква, че като такива, институциите биха били изцяло запознати с бъдещия правен контекст, в който новата Комисия би следвало да упражнява своите правомощия и биха могли да отчетат надлежно своите съответни правомощия в процедурата, както и състава, структурата и правомощията на новата Комисия; в случай на положителен резултат от референдума официалното одобрение на новата колегия от Европейския парламент , включително председателя и заместник-председателя на Комисията (върховния представител), следва да се състои едва след влизането в сила на Договора от Лисабон;
47. припомня, че ако вторият референдум в Ирландия не даде положителен резултат, Договорът от Ница ще бъде изцяло приложим във всеки един случай и следващата Комисия ще трябва да бъде съставена в съответствие с разпоредбите, съгласно които нейните членове ще бъдат по-малко на брой от броя на държавите-членки; подчертава, че в този случай Съветът ще трябва да вземе решение относно актуалния брой на членовете на тази комисия с намален състав; подчертава политическата воля на Европейския парламент да гарантира строгото спазване на тези разпоредби;
Планиране
48. счита, че планирането както на стратегическо, така и на оперативно равнище ще бъде от съществено значение за осигуряване на ефикасност и съгласуваност в действията на Съюза;
49. във връзка с това приветства факта, че в Договора от Лисабон се призовава по-специално за планиране като средство за укрепване на капацитета на институциите за действие и предлага да бъдат организирани няколко едновременни действия по планиране в следните насоки:
– Европейският парламент, Съветът и Комисията следва да съгласуват „договор“ или „програма“ за срока на мандата въз основа на обширни стратегически цели и приоритети, които да бъдат представени от Комисията в началото на мандата й, които следва да бъдат предмет на съвместни разисквания в Европейския парламент и в Съвета с цел установяване на съглашение (евентуално под формата на конкретно междуинституционално споразумение, макар то да не е правно задължително) между трите институции по общите цели и приоритети за петгодишния законодателен мандат;
– въз основа на този договор или програма Комисията следва да разработи допълнително своите идеи за финансовото планиране и до края на юни в годината след изборите да представи предложенията си за петгодишната многогодишна финансова рамка – съпроводени от списък със законодателни предложения, необходими за осъществяване на съответните програми – които следва да бъдат обсъдени и приети до края на същата година от Съвета и Европейския парламент в съответствие с определената в договорите процедура (или най-късно до края на първото тримесечие на следващата година);
– това ще даде възможност на Съюза да се сдобие с петгодишна многогодишна финансова рамка, годна да влезе в сила в началото на година N+2 (или N+3)
N означава „европейска година на избори“. , като по този начин се даде възможност на Европейския парламент и на Комисията да вземат решение относно "собственото си" програмиране
50. счита, че преминаването към тази система на петгодишно финансово и политическо планиране ще изисква продължаване и приспособяване на настоящата финансова рамка, съдържаща се в Междуинституционалното споразумение за бюджетна дисциплина и добро финансово управление
Междуинституционално споразумение от 17 май 2006 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията за бюджетна дисциплина и добро финансово управление (ОВ C 139, 14.6.2006 г., стр. 1). до края на 2015/2016 г., като следващото споразумение влезе в сила в началото на 2016/2017 г.
В съответствие с доклада Böge относно междинния преглед на финансовата рамка 2007-2013 г. (INI/2008/2055) и доклада Guy-Quint относно финансовите аспекти на Договора от Лисабон (INI/2008/2054). ;
51. предлага въз основа на договора/програмата на мандата и предвид многогодишната финансова рамка:
– Комисията да представи своята годишна работна и законодателна програма на Европейския парламент и на Съвета с оглед провеждане на съвместни разисквания, които да позволят на Комисията да внесе необходимите корекции;
– Съветът по общи въпроси в диалог с Европейския парламент следва да приеме съвместното оперативното планиране на дейностите на всяка група от трите председателства за целия 18-месечен срок от техния мандат, като това планиране ще служи като рамка за съответните програми за действие на всяко председателство за шестмесечния срок на дейността му;
Външни отношения
52. подчертава значението на новото измерение на външните действия на Съюза като цяло съгласно Договора от Лисабон, включително ОВППС, като това измерение, наред с правосубектността на Съюза и институционалните нововъведения от значение в тази област (по-специално създаването на „длъжността, съвместяваща две длъжности“ заместник-председател на Комисията (върховен представител) и Европейската служба за външни действия (EEAS)) би могло да се окаже решаващ фактор за съгласуваността и ефективността на действията на Съюза в тази област и да засили видимостта му като глобален участник;
53. припомня, че във всички решения по въпроси, свързани с външните действия, трябва да се посочи правното основание, въз основа на което са приети, с оглед улесняване на определянето на процедурата, следвана при тяхното приемане и процедурите за тяхното прилагане;
Заместник-председател на Комисията (върховен представител)
54. разглежда създаването на „длъжността, съвместяваща две длъжности“ заместник-председател на Комисията (върховен представител), като основна стъпка към осигуряване на съгласуваност , ефективност и видимост за външните действия на Съюза в цялост;
55. подчертава, че заместник председателят на Комисията (върховният представител) трябва да бъде номиниран от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство със съгласието на председателя на Комисията и трябва да получи одобрението на Европейския парламент като заместник-председател на Комисията, наред с цялата колегия на членовете на Комисията; призовава председателя на Комисията да гарантира, че Комисията ще изпълнява изцяло своите отговорности в този контекст, като се има предвид, че в качеството му на заместник-председател на Комисията върховният представител ще изпълнява съществена роля в осигуряването на съгласуваност и изпълнение на задълженията на колегията, както и това, че председателят на Комисията има политическото и институционално задължение да гарантира, че върховният представител/заместник-председател притежава необходимите качества да обедини колегията; подчертава също, че Европейският съвет трябва да има предвид този аспект от функциите на заместник-председателя на Комисията (върховния представител) и следва от началото на процедурата да пристъпи към необходимите консултации с председателя на Комисията с оглед гарантиране на успешното им приключване; припомня, че ще упражни изцяло правото си на преценка по отношение на политическите и институционални качества на кандидата за заместник-председател на Комисията (върховен представител) в рамките на правомощията си относно предлагането на кандидатури за съставяне на нова Комисия;
56. подчертава, че Европейска служба за външна дейност (EEAS) ще изпълнява основна роля в подпомагането на дейностите на заместник-председателя на Комисията (върховния представител) и ще съставлява съществен елемент в успеха на новия интегриран подход във външните действия на Съюза; подчертава, че създаването на нова служба изисква официално предложение на заместник-председателя на Комисията (върховния представител), което ще бъде възможно едва след встъпването му в длъжност и което предложение може да бъде прието от Съвета само след становището на Европейския парламент и одобрението на Комисията; заявява своето намерение да упражнява изцяло бюджетните си правомощия по отношение на учредяването на EEAS;
57. подчертава, че задачите на заместник-председателя на Комисията (върховния представител) са изключително тежки и ще изискват сериозна координация с останалите институции, по-специално с председателя на Комисията, пред когото се отчита политически в сферата на външните отношения, които са в компетентността на Комисията, с ротационното председателство на Съвета и с председателя на Европейския съвет;
58. подчертава, че изпълнението на целите, довели до създаването на длъжността заместник-председател на Комисията (върховен представител), ще зависи в много голяма степен от отношенията на политическо доверие между председателя на Комисията и заместник-председателя на Комисията (върховния представител), както и от способността на заместник-председателя на Комисията (върховния представител) за ползотворно сътрудничество с председателя на Европейския съвет, с ротационното председателство на Съвета и с останалите членове на Комисията, отговарящи за упражняването на специалните правомощия в областта на външните действия на Съюза под координацията на заместник-председателя на Комисията (върховния представител);
59. призовава Комисията и заместник-председателя на Комисията (върховния представител) да използват пълноценно възможността за представяне на общи инициативи в областта на външните отношения с оглед засилване на съгласуваността в различните области на действие на Съюза във външната сфера и увеличаване на възможността за приемането на тези инициативи от Съвета по-специално по отношение на ОВППС; в тази връзка подчертава необходимостта от парламентарен контрол върху мерките в областта на външната политика и на политиката на сигурност;
60. поддържа становището, че е от съществено значение да се вземат определени практически мерки с оглед облекчаване на задачите на заместник-председателя на Комисията (върховния представител):
– заместник-председателят на Комисията (върховният представител) следва да предлага назначаването на специални представители с ясен мандат, определен в съответствие с член 33 от Договора за Европейския съюз, които да го подпомагат в конкретни области от неговата компетентност по въпроси на ОВППС (тези специални представители, номинирани от Съвета, също следва да бъдат изслушани от Европейския парламент и следва редовно да информират Европейския парламент за своята дейност);
– заместник-председателят върховният представител) следва да координира дейностите си в области, различни от ОВППС, със съответните членове на Комисията, отговарящи за портфейлите в тези области, и следва при необходимост да им делегира функциите на международно представителство на Европейския съюз в тези области;
– при отсъствие, заместник-председателят на Комисията (върховният представител) следва да реши за всеки отделен случай, в светлината на задълженията, които трябва са се поемат във всеки отделен случай, кой ще бъде този, който ще го замества;
Представителство
61. счита, че с Договора от Лисабон се установява ефективна, макар и сложна оперативна система за външно представителство на Съюза и предлага тази система да бъде изградена съгласно следните насоки:
– председателят на Европейския съвет представлява Съюза на равнище държавни или правителствени ръководители по въпроси, свързани с ОВППС, но няма правомощия да провежда политически преговори от името на Съюза, като в същото време тази задача се възлага на заместник-председателя на Комисията (върховния представител); той може да бъде призован да изпълнява специалната роля да представлява Европейския съвет на определени международни прояви;
– председателят на Комисията представлява Съюза на най-високо равнище във връзка с целия обхват от външни отношения на Съюза, с изключение на въпросите, свързани с ОВППС, или конкретни секторни политики, включени в обхвата на външните отношения на Съюза (външна търговия и др.); заместник-председателят на Комисията (върховният представител) или компетентният/упълномощен член на Комисията също може да поеме тази функция под ръководството на Комисията;
– заместник-председателят на Комисията (върховният представител) представлява Съюза на министерско равнище или в международни организации във връзка с външните действия на Съюза; заместник-председателят на Комисията (върховният представител) поема и функциите по външно представителство в качеството му на председател на Съвета по външни работи;
62. счита, че вече няма да е желателно председателят на Съвета по общи въпроси (а именно министър-председателят на държавата-членка, осъществяваща председателството на Съюза) или председателят на конкретен секторен състав на Съвета да бъдат призовани да изпълняват функции по външно представителство на Съюза;
63. подчертава значението на координацията и сътрудничеството между различните страни, отговарящи за различните функции, свързани с външното представителство на Съюза, по начин, който да предотвратява сблъсъка на правомощията и да гарантира съгласуваност и видимост на Съюза във външната сфера;
°
° °
64. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция и доклада на комисията по конституционни въпроси, на Съвета, на Комисията и на националните парламенти на държавите-членки.
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ
Въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие на Европейския съюз
Политически анализ на развитието на отношенията между Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета на министрите и Комисията.
Договорът от Лисабон създава политически съюз, който се ползва с уникална правосубектност и институционална рамка. След разширяването, чрез което Европа постигна своето обединяване, Съюзът се нуждаеше от поставянето на нови жалони, за да отговори на предизвикателствата на ХХІ век и по специално на тези, произтичащи от глобализацията. В известен смисъл може да се счита, че както при Договора от Рим след края на Втората световна война, Европа се опитва посредством Договора от Лисабон да отговори на нуждите на една нова обстановка, възникнала след края на студената война. Следвайки своя план за установяване на мир и стабилност, като едновременно с това напредва в своето социално-икономическо сближаване, Европейският съюз осигурява на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие и допринася в качеството си на участник на световната сцена за изграждането на един по-справедлив и по-устойчив свят. За постигането на тази цел Европейският съюз, наброяващ вече 27 държави-членки, трябваше "да стане по-демократичен, по-прозрачен и по-ефикасен" (Декларация от Лаакен).
За тази цел Договорът от Лисабон изменя Договора за Европейския съюз (Договор от Маастрихт) и Договора за създаване на Европейската общност (Договор от Рим, предмет на последователни промени), които се превръщат съответно в Договор за Европейския съюз (ДЕС) и Договор за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Първият определя конституционната рамка на Съюза, вторият - практическото му функциониране. Двата договора имат една и съща правна сила. В известен смисъл би било по-логично Договорът за функционирането да е подчинен на основния Договор за създаване на Европейския съюз, което би обосновало прибягването да една по-гъвкава процедура, отколкото тази за основния договор, в случай на евентуално преразглеждане на Договора за функционирането.
Договорът от Лисабон може да влезе в сила едва след ратифицирането му от всички държави-членки. Подготовката по прилагането на договора далеч не означава, че резултатите от процеса на ратифициране се считат за предопределени. Напротив, липсата на подготовка би имало като последствие забавяне на прилагането на договора след неговата ратификация. Ето защо е обосновано всяка една от институциите на Съюза да изпревари резултатите от ратифицирането, като проучи последиците от договора както за своето функциониране, така и за междуинституционалните отношения.
Настоящият доклад анализира въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие на Европейския съюз. Той подчертава значимостта на прилагането на новите разпоредби и първите назначения.
Докладът е съсредоточен върху отношенията между Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета и Комисията. Той прави оценка на общото равновесие между тези институции и не се ограничава до тяхната връзка с Парламента. Става въпрос за политически анализ, чрез който се отправят конкретни препоръки.
Настоящият доклад не разглежда вътрешни за Парламента организационни мерки, необходими за прилагането на договора. Те ще бъдат предмет на следващи доклади
Докладът "Leinen" върху новата роля и новите отговорности на Парламента съгласно Договора от Лисабон и докладът "Corbett" относно общото преразглеждане на правилника за дейността на Европейския парламент. . Въпреки че разглежда организацията на външната дейност на Съюза, докладът не засяга организацията на Европейската служба за външна дейност, която ще бъде предмет на отделен доклад
Докладът "Brok" относно институционалните аспекти на създаването на европейска служба за външна дейност е в процес на подготовка в комисията по конституционни въпроси. . Докладът не разглежда също така отношението с националните парламенти. При все че играят много важна роля, която протоколите към договора укрепват, националните парламенти сами по себе си не са институция на Европейския съюз. Ето защо връзките с националните парламенти ще бъдат предмет на отделен доклад
Докладът "Brok" относно развитието на отношенията между Европейския парламент и националните парламенти в рамките на Договора от Лисабон. .
Настоящият доклад анализира предвидимото развитие на отношенията между политическите институции на Съюза в рамките на новия договор. След кратко историческо изложение, първата част анализира основните разпоредби на договора по отношение на всяка една институция. След това са засегнати междуинституционалните отношения, (първите) назначения, междуинституционалното планиране и външната дейност на Съюза.
A. РАЗВИТИЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛНОТО РАВНОВЕСИЕ
Европейският парламент, Съветът и Комисията са трите политически институции, основани от Договора от Рим в момента на създаване на Европейската общност.
Първоначално Парламентът имаше основно консултативна роля и беше съставен от представители на националните парламенти. Съветът по принцип вземаше решенията си с единодушие. Комисията предлагаше и изпълняваше европейското законодателство.
Първите преки избори за Европейски парламент са организирани през 1979 г.
Европейският единен акт (1986 г.) предвиждаше Съветът да може да одобрява с квалифицирано мнозинство по-голямата част от директивите относно хармонизирането, необходимо за въвеждането на единния пазар. Същевременно се въвежда процедура на сътрудничество с Европейския парламент по отношение на тези директиви.
Договорите от Маастрихт, Амстердам и Ница систематично разшириха вземане на решения с мнозинство в рамките на Съвета и успоредно с това въведоха, а след това и разшириха процедурата на съвместно вземане на решение с Европейския парламент.
Договорът от Маастрихт удължи мандата на Комисията от четири на пет години, за да може той да съвпадне с мандата на Европейския парламент. Ролята на Европейския парламент при определянето на председател и членове на Комисията беше засилена в следващите договори; освен това договорите, и най-вече практиката, укрепиха позицията на председателя на Комисията сред останалите членове.
До Договора от Маастрихт европейската интеграция беше насочена предимно към социално-икономическата област. Единният европейски акт и по-скоро Договорът от Маастрихт придават на европейската интеграция ново политическо измерение, като създават Европейския съюз с цел обхващане на въпросите на външната политика, правосъдието и гражданството. Все пак двата нови "стълба" на дейности имаха основно междуправителствено измерение, което напълно ограничаваше ролята на Комисията и Европейския парламент. Договорът от Амстердам въведе длъжността върховен представител за ОВППС. Същият договор направи първа стъпка към разширяването на правомощията на Общността спрямо правосъдието и вътрешните работи в областта на миграционната политика.
Първите европейски заседания на високо равнище всъщност бяха неформални заседания на държавните глави и правителствените ръководители. От 1975 г. тези заседания станаха редовни под наименованието Европейски съвет и постепенно придобиха по-официален характер. Договорът от Маастрихт придаде официален характер ролята му при даването на тласък и определянето на насоки за основна политика. Въпреки това Европейският съвет не се превърна в институция в правен смисъл и не стана също така особена формация на Съвета.
Като повтаря основното от предложенията на Европейския конвент, договорът от Лисабон определя повторно институционалното равновесие на Съюза. Новият договор за Европейския съюз официално премахва стълбовете. Европейският съюз като такъв притежава правосубектност. Институциите на Общността стават институции на Съюза. Договорът отново определя ролята и правомощията на всяка една от институциите. Договорът превръща Европейския съвет в една от институциите на Съюза, различна от Съвета. Процедурата на съвместно вземане на решения се налага като обикновена законодателна процедура (с изключения), в това число дори и по отношение одобряването на бюджета, въпреки че то следва специфична процедура.
По този начин договорът от Лисабон превръща така наречения „общностен“ метод в метод на Съюза, като същевременно го засилва. При този метод, като цяло:
– Европейският съвет определя насоките и основните политически приоритети (роля за даване на тласък);
– Комисията насърчава общия интерес на Съюза и взема подходящите за целта инициативи (право на инициатива);
– Европейският парламент и Съветът упражняват съвместно законодателните и бюджетни функции (парламентарна двукамерност);
Този метод засяга по-специално бюджетната област, както и в областта, определена досега като област на правосъдието и вътрешните работи, на чието място новият договор има за цел да създаде пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Единствено областта на обща външна политика и политиката на сигурност (ОВПППС) остава в съществена степен междуправителствена.
Б. АНАЛИЗ НА (НОВИТЕ) ОСНОВНИ РАЗПОРЕДБИ ПО ИНСТИТУЦИИ
1. Европейският парламент (член 14 от ДЕС)
1.1. Европейският парламент упражнява, съвместно със Съвета, законодателни и бюджетни функции, както и функции по политически контрол и консултативни функции.
По този начин Договорът за Европейския съюз потвърждава, че Съюзът функционира в широка степен в съответствие с принципите на парламентарен режим.
1.2. "Обикновената законодателна процедура" е процедурата на съвместно вземане на решение от Европейския парламент и от Съвета, по предложение на Комисията. Тази процедура, с някои особености, се прилага също така за бюджета по отношение на разходите.
По този начин Договорът от Лисабон потвърждава и насърчава "общностния" метод и засилва по-специално "модела на двукамерност" Европейски парламент-Съвет.
1.3. Правомощията на Европейския парламент са разширени и поради отменянето на стълбовете. В пространството на свобода, сигурност и правосъдие обикновената законодателна процедура се прилага по принцип (въпреки че съществуват някои специални условия).
Също така, Договорът от Лисабон изяснява правомощията на Съюза в областта на енергията.
Дори и в ОВППС, която остава основно междуправителствена политика, Европейският парламент има важна роля (вж. по-долу).
В това отношение, правомощията на Парламента по отношение на приемането на международни споразумения са засилени, тъй като одобрението му ще е необходимо за всички споразумения, които засягат области, подчинени на обикновената законодателна процедура във вътрешен план.
1.4. Пълното включване на Европейския парламент наравно със Съвета при контрола на упражняването на делегирани правомощия от Комисията е потвърдено и уточнено. Договорът от Лисабон на практика въвежда разликата между "делегирани актове" и "изпълнителни актове". Член 290 от ДФЕС дава на Парламента, също както и на Съвета, правомощието да оттегля "делегирани актове" на Комисията по силата на законното делегиране. Член 291 от ДФЕС гласи, че Съветът и Европейският парламент установяват, чрез регламент, приет в съответствие с обикновената законодателна процедура, общите правила и принципи относно условията за контрол върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията. В съответствие с член 202 от сегашния ДЕО, единствено Съветът приема това решение (решение, наречено "комитология") след становище на Европейският парламент.
1.5. Парламентът е приканен също така да даде одобрението си за всяка серия обсъждания на Европейския съвет или на Съвета, представляващи важно политическо значение за живота на Съюза: решения относно използването на някои клаузи, позволяващи преминаването от единодушие към квалифицирано мнозинство (или извънредни законодателни процедури в сравнение с обикновената законодателна процедура), решения относно механизмите за гъвкавост и т.н.
Препоръка
Европейският Парламент трябва да приспособи организацията и процедурите си към разширяването на правомощията му. Няколко доклада, които ще формулират препоръки по този въпрос, са в процес на подготовка.
1.6. Парламентът избира председател на Комисията.
Този избор променя естеството на назначаване на председателя на Комисията. Изборът му от Европейския парламент придава на избрания председател голяма демократична легитимност и засилва позицията му в съвкупността от институции на Съюза.
Договорът уточнява, че Европейският съвет предлага кандидат за председател на Комисията "като се вземат предвид изборите за ЕП и след провеждане на съответни консултации" (чл. 17, дял VІІ от ДЕС). Тази разпоредба потвърждава и придава официален характер на това, което фактически се случи при назначаването на председателя на Комисията през 2004 г.
Декларация 11 (към член 17, параграфи 6 и 7 от ДЕС) уточнява, че "Европейският парламент и Европейският съвет носят обща отговорност за доброто протичане на процедурата за избор на председател на Европейската комисия. Вследствие на това представители на Европейския парламент и на Европейския съвет ще проведат необходимите консултации в състава, който счетат за най-подходящ, преди решението на Европейския съвет. Тези консултации ще засегнат профила на кандидатите за длъжността председател на Комисията, като вземат предвид изборите за Европейски парламент в съответствие с член 17, параграф 7, първа алинея. Условията и редът за провеждане на тези консултации могат да се уточнят своевременно по общо съгласие между Европейския парламент и Европейския съвет."
Следователно наложително е своевременно да се уточнят въпросните условия и ред. В настоящия документ се споменават някои от тях (вж. буква Г).
1.7. Председателят, върховният представител и другите членове на Комисията като колегиален орган, са подложени на гласуване за одобрение от страна на Парламента.
Парламентът уточни в доклад процедурите за изслушване на кандидатите за членове на Комисията с цел тяхното хармонизиране.
1.8. Парламентът одобрява предложенията за засилено сътрудничество (чл. 329 от ДФЕС).
Препоръка
Полята на Парламента за задействане и най-вече за функционирането на засилено сътрудничество може на по-късен етап да бъде предмет на доклад по собствена инициатива на комисията по конституционни въпроси .
1.9. Договорът от Лисабон дава на Парламента право на собствена инициатива в областта на преразглеждането на договорите.
Парламентът може, също както Комисията и всяка държава-членка, да представи на Съвета проекти за преразглеждането на договорите (член 48, параграф 2 от ДЕС). В случай, че бъде взето под внимание положително решение за разглеждане на предложенията, председателят на Европейския съвет свиква Конвент. Парламентът участва в Конвента.
Европейският съвет може да реши да не свиква Конвент, но трябва предварително да получи съгласие от страна на Парламента за това.
В замяна на това, в договора не се споменава нищо относно ролята на Парламента при протичането на Междуправителствената конференция (МПК). Може би било уместно институциите да уточнят принципите, които ръководят това участие, което очевидно трябва да се запази поне на равнището на последната МПК.
Препоръка
Тази нова процедура на преразглеждане, която дава по-големи правомощия на Парламента, би могла също така на по късен етап да бъде предмет на доклад по собствена инициатива на комисията по конституционни въпроси.
Парламентът може да предложи с междуинституционално споразумение да се уточни организацията и протичането на МПК , като се уточни също така и ролята на Парламента .
2. Европейският съвет (член 15 от ДЕС)
2.1. По силата на Договора от Лисабон Европейският съвет става институция
Това не е така по силата на сегашния договор. Някои разглеждаха Европейския съвет като своеобразен супер Съвет. Въпреки че работи в тясно сътрудничество със Съвета - секретариатът на Съвета осигурява секретариата на Европейския съвет, Европейският съвет никога не се явявал структура на Съвета.
Като го превръща в институция и уточнява, че Европейският съвет няма законодателна функция, Договорът от Лисабон потвърждава и насърчава особеното място на Европейския съвет наред с останалите институции. Това е подчертано също така на равнище председателство. В момента председателството на Европейския съвет се припокрива с председателството на Съвета. Договорът дава на Европейския съвет постоянно председателство, различно от това на Съвета.
Уместно е на новата институция да се даде и собствен специфичен бюджет, какъвто е случаят с останалите институции на Съюза. Предложения за това ще бъдат внесени вероятно в бюджета за финансовата 2010 година.
Договорът предвижда секретариатът да бъде осигурен от секретариата на Съвета (член 235, параграф 5 от ДФЕС). Следователно няма да има нова администрация. Въпреки това би било препоръчително в бюджета на Европейския съвет да се предвиди кабинет в служба на председателя на Европейския съвет, който би могъл да бъде по подобие на този на председателя на Европейския парламент с необходимите корекции.
Секретариатът на Съвета, който поема също така секретариата на Европейския съвет, фактически ще има важна роля в отношенията между Европейския съвет и Съвета. Той се явява своебразен „интерфейс“.
2.2. Състав
Европейският съвет е съставен от държавните или правителствени ръководители, както и от своя председател и председателя на Комисията. Върховният представител на Съюза за външната политика участва в работата му.
Договорът от Лисабон променя състава на Европейския съвет. Настоящият договор гласи, че членовете на Европейския съвет се подпомагат от техните министри по външни работи. Договорът от Лисабон, от своя страна, предвижда членовете на Европейския съвет да могат да бъдат подпомагани от министър. Следователно не съществува автоматичност (Европейският съвет би могъл да решава за всеки отделен случай).
Като се има предвид увеличаването на броя на държавите-членки, би било уместно за правилното функциониране на Европейския съвет около масата за конференции да има само членове на Европейския съвет, а гостите да заседават отделно.
2.3. Основна мисия
Мисията на Европейския съвет е да дава на Съюза необходимия за развитието му тласък и да определя неговите основни политически насоки и приоритети. Договорът уточнява, че Европейският съвет не изпълнява законодателна функция
Намесата на Европейския съвет при осъществяването на някои законодателни процедури (вж по-долу) не може да се счита за упражняване на законодателни функции, тъй като става въпрос единствено да се вземе решение относно осъществяването на процедурата, в конкретните случаи на достигане на безизходица, а не за намеса в определянето на същинското съдържание на въпросното законодателство. .
Определението на основната мисия на Европейския съвет е същата като в настоящия договор. Недвусмисленото уточнение, че Европейският съвет няма законодателни функции беше прибавено от Конвента и впоследствие от МПК, за да се избегне всякакво объркване между функциите на Европейския съвет и на Съвета.
2.4. Специфични правомощия
В допълнение към общата му мисия на инициатор, Договорът от Лисабон поверява на Съвета важна роля в рамките на общата външна политика и политика на сигурност и му поверява съществени конституционни задължения. Съгласно действащия договор последните бяха често поверявани на „ Съвета, заседаващ в състав държавни или правителствени ръководители“. Тази инстанция не се явява в Договора от Лисабон.
По принцип Европейският съвет взема решенията си с консенсус, което понятие е по-широко от понятието единодушие. По отношение на специфичните задължения в Договора от Лисабон се уточнява с какво мнозинство взема решение Европейският съвет. В тези случаи председателят на Европейския съвет и председателят на Комисията не участват в гласуването.
2.4.1. По силата на договора Европейският съвет взема решения с конституционен характер.
2.4.1.1. Решения с единодушие
– Състав на Европейския парламент (член 14, параграф 2 от ДЕС)
– Ротационна система за назначаване на членовете на Комисията. Състав на Комисията, считано от 1 ноември 2014 г. (член 16, параграф 9 от ДЕС)
– Изменение на правилата за гласуване в рамките на управителния съвет на Европейската централна банка (протокол, член 40, параграф 2)
– Учредяване и разширяване на правомощията на Европейската прокуратура (член 86, параграф 4 от ДФЕС)
– Прилагане на „преходните клаузи“: преминаване от вземане на решения с единодушие към вземане на решения с квалифицирано мнозинство (одобрение от Европейския парламент) или от специална законодателна процедура към обикновена законодателна процедура (одобрение от Европейския парламент) (член 48, параграф 7 от ДЕС)
Съществуват и специфични клаузи в същия смисъл: например член 312, параграф 2, алинея втора от Договора за функционирането на Европейския съюз относно преминаването към квалифицирано мнозинство при приемането на многогодишната финансова рамка или член 31, параграф 3 от Договора за Европейския съюз относно преминаването към квалифицирано мнозинство при приемането на решенията в областта на ОВППС. ;
– Цялостно или частично изменение на третата част „политики и вътрешни дейности на Съюза“ от Договора за функциониране на Европейския съюз (одобрение от държавите-членки) (член 48, параграф 6 от ДЕС)
2.4.1.2. Решения с квалифицирано мнозинство
– Състави на Съвета (член 236 от ДФЕС)
– Смяна на ротационен принцип на тройката, осигуряваща председателството на Съвета (член 236 от ДФЕС).
2.4.2. „Европейският съвет определя интересите и целите, свързани с външната дейност на Съюза“ (член 22 от ДЕС). „Европейският съвет определя стратегическите интереси на Съюза, набелязва целите и формулира общите насоки на общата външна политика и политика на сигурност, включително по въпросите, относими към отбраната“ (член 26 от ДЕС). И в двата случая Европейският съвет може да взема решения, без обаче те да бъдат законодателни актове.
Разпоредбите на договора относно външната дейност на Съюза са разгледани в буква Е по-долу.
2.4.3. „Европейският съвет определя стратегическите насоки на законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие“ (чрез консенсус) (член 68 от ДФЕС).
За разлика от приложимото спрямо общата външна политика, не е посочена стриктна връзка между работата на Европейския съвет и тази на Съвета.
2.4.4. Европейският съвет може да прекрати законодателния процес в рамките на „ аварийно прекратяване “ (emergency brake), свързано със социалната сигурност (член 48 ДФЕС), и в рамките на съдебното сътрудничество в областта на наказателното право (членове 82 и 83 от ДФЕС).
В случай на несъгласие в рамките на Европейския съвет, процедурата фактически се преустановява. Може да се съжалява за това посегателство върху принципа, според който Европейският съвет няма законодателна власт.
В случая с членове 82 и 83 от ДФЕС е възможно в областта на ПВР да се даде начало на засилено сътрудничество с опростена процедура
Същото се случва в рамките на член 86 по отношение на разширяването на правомощията на бъдещата Европейска прокуратура. Но в този случай намесата Европейският съвет играе повече ролята на катализатор, отколкото на „аварийна спирачка“. .
2.4.5. Европейският съвет взема решения с квалифицирано мнозинство
– Избор на председател на Европейския съвет (член 16, параграф 5 от ДЕС)
– Предложение за председател на Комисията пред Парламента (член 17, параграф 7 от ДЕС)
– Назначаване на Комисията, след като Парламентът одобри списъка с членове на Комисията, предложени от Европейския съвет в съгласие с председателя (избран от Парламента) на Комисията (член 17, параграф 7 от ДЕС)
– Назначаване на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност в съгласие с председателя на Комисията. Това назначаване се одобрява от Парламента в рамките на одобряването на списъка с предложените членове на Комисията. (член 18, параграф 1 от ДЕС)
– Назначаване на членовете на изпълнителния съвет на Европейската централна банка (член 283, параграф 2 от ДФЕС).
2.4.6. Европейският съвет приема Правилника за дейността си с обикновено мнозинство (член 235, параграф 3 от ДФЕС).
Посочва се, че в този правилник се определят също така реда и условията на отношенията между Европейския съвет и Парламента и по-точно реда и условията, свързани с участието на председателя на Парламента на заседания на Европейския съвет.
2.5. Председателство
2.5.1. Европейският съвет избира своя председател с квалифицирано мнозинство за срок от две години и половина, като мандатът може да бъде подновен еднократно.
Общата (възможна) продължителност на мандата на председателя съвпада с мандата на Европейския парламент и на Комисията. Би било целесъобразно (предвид неизбежната политическа връзка между различните функции) началото на мандата също да съвпада.
Председателят на Европейския съвет не може да упражнява национален мандат. За сметка на това, договорът не изключва възможността той да упражнява друг европейски мандат. По този начин Конвентът изрично оставя открита възможността председателят на Комисията да изпълнява длъжността председател на Европейския съвет. За сметка на това договорът не подема направеното от Конвента предложение, съгласно което председателството на Европейския съвет се осигурява от министър-председател, участвал най-малко две години в работата на Европейския съвет. В резултат полето за набиране на кандидати за председателството на Европейския съвет става много широко.
2.5.2. Първата мисия на председателя на Европейския съвет е да председателства и ръководи работата на Европейския съвет, да осигурява неговата подготовка и протичане и да улеснява сближаването и консенсуса (член 15, параграф 6 от ДЕС).
Така, както е определена в договора, мисията на председателя е да председателства (chair) Европейския съвет. Той не е, както някои биха желали, президент на Съюза. Впрочем избирането му от Европейския съвет не му осигурява демократичната легитимност, необходима, за да председателства Съюза.
Освен това длъжността му е ясно разграничена от председателството на Съвета.
Подготовката и протичането на Европейския съвет ще се нуждаят от организирането на редовни срещи между председателя на Европейския съвет и председателите на Комисията и Съвета по общи въпроси. На тях ще трябва да присъства и върховният представител. Препоръчително е срещите да бъдат структурирани.
2.5.3. След всяко заседание на Европейския съвет председателят на Европейския съвет представя доклад пред Европейския парламент (член 15, параграф 6 от ДЕС).
Разпоредбата потвърждава традицията. Но Парламентът трябва да обърне внимание на факта, че председателството на Европейския съвет е различно от това на Съвета. Работата на Съвета, който е съзаконодател с Парламента, за Парламента има не по-малко значение отколкото тази на Европейския съвет. И макар да не е изрично предвидено в договора, има основание да се отправи покана към председателството на Съвета в лицето на министър-председателя да представи пред Европейския парламент индивидуалната си програма в началото на своя мандат и да оцени председателството в края на мандата.
2.5.4 . „Председателят на Европейския съвет осигурява на своето равнище и в това си качество външното представителство на Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност, без да се засяга компетентността на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност“ (член 15, параграф 6 от ДЕС).
Тази разпоредба потвърждава в различен контекст действащата практика. Действително министър-председателят на държавата-членка, председателстваща Съвета, понастоящем осигурява това представителство, подпомаган от своя министър на външните работи. Следва да се отбележи, че в бъдеще нито един от двамата няма да играе роля във външното представителство.
Външното представителство, осигурявано от председателя на Европейския съвет се свежда до общата външна политика и политика на сигурност. Комисията осигурява представителството в другите области на външно действие на Съюза (свързани с правомощията на Общността).
За да се избегнат недоразумения и дори конфликт на правомощия, е основателно да се уточни в рамките на общата външна политика и политика на сигурност какво се разбира под „представителство на своето равнище и в това си качество“, за което отговаря председателят на Европейския съвет, при това без да се засяга компетентността на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, комуто член 27, параграф 2 предоставя доста широки правомощия за представителство.
2.5.5. Следва да се отбележи, че министър-председателят на държавата-членка, който осигурява председателството на Съвета, не играе, по силата на договора, никаква конкретна роля в рамките на Европейския съвет, докато преди негова основна задача беше председателството на Европейския съвет. Някои предлагат пропускът да бъде отстранен, като му се повери председателството на Съвета по общи въпроси, който според договора играе важна роля за подготовката и приемствеността на Европейския съвет. Това би позволило на министър-председателя на държавата, осигуряваща председателството на Съвета, да подготвя заседанията на Европейския съвет и да се грижи за проследяването им съвместно с председателя на Европейския съвет и председателя на Комисията.
2.5.6. След решение на Европейския съвет неговият председател свиква Конвент и/или МПК с цел изменение на Договорите (член 48, параграф 3 от ДЕС).
В договора не се уточнява дали председателят на Европейския съвет играе някаква роля при провеждането им.
В миналото председателят на Конвента се назначаваше или от Конвента, или от Европейския съвет. Всеки път ролята на председателя е била особено важна. Желателно е да се запази председателство ad hoc.
Понастоящем МПК се председателства от председателството на Съвета, което председателства и Европейския съвет. В договора не е посочено, но нищо не пречи на Европейския съвет да покани своя председател да председателства МПК. По същия начин, не е несъвместимо с новия договор председателството на Съвета да продължи да председателства МПК.
Препоръка
Парламентът би могъл да предложи на Европейския съвет да формализира чрез междуинституционално споразумение ролята на Европейския парламент в МПК . Ще трябва обаче да се направи необходимото, за да се гарантира, че тази роля не отстъпва от степента на участие, получена от Европейския парламент на последната МПК .
3. Съветът (член 16 от ДЕС)
3.1. Съветът съвместно с Европейския парламент осъществява законодателни и бюджетни функции.
Договорът изрично поверява на Съвета ролята на законодателен орган наравно с Европейския парламент. Това е логична последица от разширеното приложение на процедурата на съвместно вземане на решения.
Логична последица от новото положение е, че Парламентът би следвало да разполага със същите привилегии като Съвета по отношение на работата на Европейския парламент и на Комисията; по-специално що се отнася до участието в някои работни групи и достъпа до някои документи.
Следвайки същата логика, договорът постановява, че Съветът заседава в открито заседание, когато обсъжда и гласува проекти на законодателни актове.
3.2. Съветът действа с квалифицирано мнозинство, освен когато в договора е предвидено друго.
В договора са предвидени редица „преходни клаузи“, които дават право на Европейския съвет (с единодушие) да разрешава на Съвета да преминава в някои области от вземане на решение с единодушие към вземане на решение с квалифицирано мнозинство и от специална законодателна процедура към обикновена законодателна процедура. Въпреки че преходните клаузи са слабо или рядко прилагани, съществуването им посочва към какви насоките на развитие се стремят държавите-членки в рамките на МПК.
3.3. Съветът заседава в различни състави. Европейският съвет приема техния списък.
В договора се посочват само два от тях: Съвета по общи въпроси и Съвета по външни работи (член 16, параграф 6 от ДЕС). Това не е случайност. Договорът цели да подчертае, че тези два състава играят основна роля за работата на Съвета. В договора се определя конкретна мисия за всеки от един от тях.
Понастоящем Съветът по общи въпроси и Съветът по външни работи са съставени от министрите на външните работи. След въвеждането на общата външна политика с Договора от Маастрихт, дейността на Съвета по външни работи измести Съвета по общи въпроси. Намерението на Конвента е било да подчертае ключовата роля на Съвета по общи въпроси в новото институционално пространство.
3.3.1. Мисията на Съвета по общи въпроси е от съществено значение за институционалното равновесие. Задачата му е триизмерна:
– Да следи за последователността на работата и дейностите на Съвета в различните му състави;
– Да координира работата на Съвета с работата на Комисията и на Европейския парламент.
– Да подготвя и осигурява проследяването на Европейския съвет съвместно с председателите съответно на Европейския съвет и на Комисията.
Освен това Съветът по общи въпроси има свои собствени задачи: институционални въпроси, хоризонтални въпроси, засягащи няколко политики като например разширяването.
Би могло освен така Съветът по общи въпроси да се ангажира с одобряването на бюджета и многогодишната финансова рамка.
Всъщност Съветът по общи въпроси трябва да бъде равностоен на комитета на постоянните представители в политически план. В рамките на функциите си по координиране той трябва да взема решения по спорни въпроси, които за момента по вина на Съвета по общи въпроси прекалено лесно се препращат към Европейския съвет.
3.3.2. Съветът по общи въпроси отговаря за външната дейност на Съюза като цяло, а не единствено за ОВППС.
Пред общата политика на сигурност се изправя един специфичен проблем. В договора се уточнява (член 42 от ДЕС), че общата политика за сигурност и отбрана е неразделна част от ОВППС. Следователно не е препоръчително да се учредява специален състав на Съвета за сигурност и отбрана. За предпочитане е, както е понастоящем, да се поканят министрите на отбраната в Съвета по общи въпроси, още повече че върховният представител отговаря за двете политики. Впрочем в декларация 9 (в член 16, параграф 9) се уточнява, че председателството на Комитета по политика и сигурност се осигурява от представител на върховния представител.
3.3.3. Доколкото ясното разделение на задачите на Съвета по общи въпроси и на Съвета по външни работи е препоръчително да се разграничат и съставите им. Въпреки че е очевидно, че министрите на външните работи са част от Съвета по външни работи, не е така очевидно, че те са членове и на Съвета по общи въпроси, какъвто (по исторически причини) е случаят понастоящем. Дейността на Съвета по външни работи придоби такъв размах, че не е реалистично да се съчетават двата Съвета. Остава надеждата, че правителствата на държавите-членки ще направят съответните изводи.
Министър-председателят сам по себе си също би могъл да играе роля в Съвета по общи въпроси, по-специално в подготовката на Европейския съвет, когато държавата му осигурява председателството на Съвета. Той би могъл освен това, също както председателят на Комисията, да съдейства за подготовката и непрекъснатостта на работата на Европейския съвет.
3.4. Председателството на съставите на Съвета, (с изключение на този по външни работи), се поема от представителите на държавите-членки в съответствие с равноправна ротационна система.
На пръв поглед Договорът от Лисабон потвърждава съществуващото положение. При все това в проекторешението на Европейския съвет относно привеждането в действие на определен брой членове от договора, по-конкретно параграф 9 (член 16, параграф 9), се съдържа важно уточнение: председателството се поема от предварително определени групи от по три държави-членки. Противно на действащата тройка, при която на всеки шест месеца една от държавите-членки се включва, а друга напуска, в Договора от Лисабон става дума за постоянна група за период от 18 месеца.
Съвсем естествено в решението на Европейския съвет се уточнява, че тези групи ще бъдат съставени, като се има предвид разнообразието им и се спазва географското и демографско равновесие.
В съгласие с Комисията и Парламента тройката би могла да изготви в рамката на многогодишната рамка програма, съвместна рамкова програма за действие за период от 18 месеца, с което да се осигури по-голяма последователност на работата (вж точка Д по-долу).
Препоръка
Парламентът следва да покани министър-председателите на държавите-членки, съставляващи тройката, да представят 18-месечната си съвместна програма за действие. По време на 18-те месеца министър-председателят на председателстващата държава-членка следва да представи пред Европейския парламент в началото и в края на председателството дейността на председателството си.
3.5. Нов протокол утвърждава съществуването на Еврогрупата, която разполага с постоянно председателство за две години и половина.
Председателството се избира от групата. Председателството на Еврогрупата ще трябва преди всичко да отговаря за информацията и координацията със Съвета на министрите на икономиката и финансите. Препоръчително е тя да бъде канена на Европейския съвет, когато се обсъждат въпроси от икономическата и парична политика.
Макар да се употребяват изрази като „специални мерки за засилен диалог“, протоколът би могъл да служи за модел в рамките на засиленото сътрудничество. Същото се отнася и до специфичните разпоредби спрямо държавите-членки, чиято парична единица е еврото. „Специфичните разпоредби спрямо държавите-членки, чиято парична единица е еврото“ са групирани в глава 4 на дял VІІІ (ДФЕС): „Икономическа и парична политика“.
Трябва да се отбележи, че разпоредбите дават възможност на Еврогрупата да „приема подходящи мерки за осигуряване на единно представителство в международните финансови институции и конференции“ (член 138, параграф 2 от ДФЕС).
4. Комисията (член 17 от ДЕС)
4.1. Договорът за Европейския съюз (член 17 от ДЕС) потвърждава, като им дава по-ясен израз, отколкото в действащия Договор, мисията и задачите на Комисията. В него се потвърждава и дава израз на усъвършенствалата се практика.
От голямо значение е, че договорът изрично възлага на Комисията задачата да поема инициативите за годишното и многогодишното планиране в рамките на Съюза, като се предлага тази задача да бъде обект на междуинституционални споразумения. Като се има предвид, че разширяването на правомощията на Общността, по-конкретно в областта на ПВР, от решаващо значение щe бъде новата Комисия да формулира законодателна програма още с назначаването си. (вж Д)
С договора на Комисията се поверява и задачата да осигурява представителство в областите на нейните правомощия. Следователно тя е, заедно с председателя на Европейския съвет и върховния представител, третата инстанция, която представлява Съюза. Очевидно е, че ще има нужда от координация.
В член 17, параграф 2 от ДЕС се потвърждава правото на инициатива на Комисията в законодателен план, като по този начин се запазва почти монополното й положение според настоящите условия.
4.2. Основната нова разпоредба на Договора от Лисабон, засягаща Комисията, се отнася до нейния състав. Считано от 1 ноември 2014 г. Комисията следва да включва членове, чийто брой ще съответства на 2/3 от броя на държавите-членки.
Още от МПК през 2004 г. Европейският парламент счита, че намаляването на броя на членовете на Комисията представлява съществена реформа, и поради това дори изразява съжаление, че тя ще се приложи едва от 2014 г.
В действителност, Европейският парламент счете, че намаляването на броя на членовете на Комисията беше необходимо, за да се запази характерът на Комисията като колегия.
Все пак Европейският съвет от декември 2008 г., припомни, че действащите договори изискват намаляване на броя на членовете на Комисията през 2009 г., и при условие, че Договорът от Лисабон влезе в сила, ще бъде взето решение, в съответствие с необходимите правни процедури, така че Комисията да може да продължи да включва по един представител от всяка държава-членка.
Следователно заключенията на Европейския съвет от декември 2008 г. ясно припомнят, че ако договорът от Лисабон не бъде ратифициран, продължава да се прилага член 213 от Договора от Ница.
4.3. Договорът от Лисабон засилва ролята на председателя на Комисията, който от договор на договор се превръщаше от primus inter pares в истински председател на колегиалния орган. Споразумението, постигнато на Европейския съвет от декември 2008 г. да се запази по един член на Европейската комисия от държава-членка ще допринесе за по-нататъшното укрепване на ролята на председателя. Така например, в договора се подчертава, че председателят е този, който определя вътрешната организация на Комисията. Той трябва да даде своето съгласие за назначаването на върховния представител на Съюза. Членовете на Комисията са длъжни да подадат своята оставка, ако председателят им я поиска. Договорът от Лисабон укрепва неговата легитимност, тъй като той се избира от Европейския парламент, а Европейският съвет, преди да предложи своя кандидат, е задължен да вземе предвид резултатите от изборите за Европейски парламент. По този начин председателят на Комисията се ползва с истинска демократична легитимност. Според някои възгледи, политическите партии биха могли да способстват за засилването на тази легитимност, като представят свой кандидат за председател по време на предизборната кампания за Европейски парламент.
Заключение
В рамките на Договора от Лисабон политическите институции на Съюза ще трябва да намерят ново междуинституционално равновесие.
Договорът потвърждава и засилва факта, че Съюзът функционира в съответствие с принципите на парламентарния режим на управление.
Европейският парламент ще участва пълноценно в законодателната дейност посредством налагането на процедурата за съвместно вземане на решение като обикновена процедура. Неговите законодателни правомощия ще обхванат също така областите на правосъдието и вътрешните работи. Парламентът ще има пълни правомощия по отношение на бюджета или поне що се отнася до разходите. Европейският парламент ще участва и във външната дейност на Съюза.
Европейският съвет ще придобие статут на институция. Той ще трябва да намери своето място в институционалното равновесие спрямо другите съществуващи институции, още повече, че той няма да участва в законодателната дейност, която е от изключителната компетентност на Европейския парламент и на Съвета, действащи по предложение на Комисията. Европейският съвет ще играе важна роля на движеща сила и ще определя интересите и стратегическите цели на външната дейност на Съюза.
Съветът, по подобие на Европейския парламент, ще осъществява законодателни функции; на практика Съветът ще притежава дори малко по-разгърнати законодателни правомощия от тези на Европейския парламент, по-конкретно в областта на бюджета; той ще играе също така съществена роля в областта на ОВППС. Следва да се подчертае и ключовата роля на Съвета по общи въпроси.
Въпреки първоначалния стремеж да бъде придадена стабилност и да се опрости механизма за председателство на Съвета, постигнатият в договора резултат се характеризира с нараснала сложност, която трябва да бъде овладяна. В бъдеще ще има три постоянни председателства (Европейски съвет, Съвет по общи въпроси и Комисия), към които следва да се добави председателят на Еврогрупата, и групата на тримата ротационни председатели на Съвета. Взаимоотношенията и разбирателството между изпълняващите тези функции ще бъдат предопределящи за доброто функциониране на Съюза. Желателно е това сътрудничество да бъде със сравнително структуриран характер.
В. Междуинституционални отношения
1. С оглед добрата организация на връзките между различните институции на Съюза, е важно, че договорът (член 295 от ДФЕС) предоставя правно основание за сключването на междуинституционални споразумения. В договора изрично се посочва, че тези споразумения могат дори да бъдат със задължителен характер.
2. Многогодишното и годишното планиране на законодателната и бюджетната дейност е от съществено значение за доброто функциониране на междуинституционалните отношения. Договорът възлага изрично на Комисията задачата да поема инициативите за годишното и многогодишното планиране. Договорът предполага то да бъде предмет на междуинституционално споразумение. В настоящия доклад се изказва предложение (вж. точка Д) за сключването на рамково споразумение между Комисията, Съвета и Парламента, така както е предвидено в член 17, параграф 1 от ДЕС.
3. Договорът за Европейски съюз определя функциите на Европейския парламент (член 14) и на Съвета (член 16) почти по един и същ начин, като по този начин подчертава своеобразния „двукамерен” характер на парламентарната система на Европейския съюз. Следователно е основателно да се приведат в подобно съответствие разпоредбите относно достъпа до информацията и участието в работните групи.
4. Тъй като Европейският съвет се превръща в отделна институция, което променя междуинституционалните отношения, по специално от гледна точка на Съвета. Това отношение беше силно повлияно от факта, че Европейският съвет и Съветът притежаваха едно и също председателство. С договора от Лисабон се въвежда отделно председателство за всяка една от тези две институции.
4.1. Европейският съвет избира своя председател с квалифицирано мнозинство за период от две години и половина, като неговият мандат може да бъде подновен еднократно. Председателят на Европейския съвет осигурява подготовката и приемствеността в работата на Европейския съвет, в сътрудничество с председателя на Комисията и въз основа на работата на Съвета по общи въпроси.
4.2. Договорът за Европейски съюз реорганизира председателството на Съвета.
4.2.1. По силата на член 1 от проекторешение на Европейския съвет (Декларация 9) председателството на Съвета, с изключение на състава по външни работи, се изпълнява от предварително определени групи от три държави-членки (Тройка) за срок от 18 месеца. Председателството на всички състави на Съвета (с изключение на Съвета по външни работи) и на Комитета на постоянните представители се поема от всеки член на групата за период от шест месеца.
Тройката е нов елемент, който може да допринесе за по-добрата приемственост в законодателната дейност
4.2.2. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи председателства Съвета по външни работи.
Заключение: председателството на Европейския съвет, Комисията и Съвета по външни работи е постоянно за целия период на мандата. Председателството на Съвета се осъществява на ротационен принцип.
5. Съществува опасност ротативното председателство на Съвета да се окаже в позиция на слабост спрямо трите постоянни председателства. При все че с договора не се цели това, на практика това би могло да бъде едно от неговите последствия. Отслабването на председателството на Съвета може да доведе до отслабване ролята на самия Съвет. Ролята на председателството на Съвета е важна както за координиране дейността на Съвета, така и за сътрудничеството и процеса на съвместното вземане на решение с Европейския парламент, а също и при подготовката на Европейския съвет. От момента, в който процедурата за съвместно вземане на решение се превърне в обикновена процедура, в интерес на Парламента е Съветът да има добра организация.
6. Договорът подчертава ключовата роля на Съвета по общи въпроси и на неговото председателство за координиране работата на Съвета. Съветът по общи въпроси играе съществена роля както за вътрешната координация на Съвета, така и за връзките с останалите институции. Той се явява политическият еквивалент на Комитета на постоянните представители. Той следва да поеме също така ролята на орган за разрешаване на конфликти в рамките на Съвета, като по този начин се избегне установената до сега практика редица от конфликтите да присъстват в програмата на Европейския съвет, което ненужно я натоварва.
В договора се подчертава също така ролята на Съвета по външни работи в отношенията на Съвета с останалите институции и по-специално при подготовката и проследяването на работата на Европейския съвет.
През последните години Съветът по общи въпроси, чийто състав е идентичен с този на Съвета по външни работи, бе изтласкан на заден план от мащаба, който придоби дейността на Съвета по външни работи. Да се надяваме, че правителствата на държавите-членки ще разберат, че за да се придаде по-голяма роля на Съвета по общи въпроси е необходимо съставът му да бъде различен от този на Съвета по външни работи.
По искане на Парламента, всяко председателство на Съвета трябва да представя и прави оценка на своята индивидуална програма в пленарната зала. Връзките на председателството с парламентарните комисии трябва също да бъдат съхранени и да придобият още по-активен характер. Съветът, заедно с Комисията, се явява партньор на Парламента в съвместното вземане на решение.
7. В Декларация 6 се набляга на необходимостта от зачитане на „географското и демографско многообразие на Съюза и на неговите държави-членки“ при избора на лицата, които ще заемат трите постоянни председателски длъжности. При все че не са упоменати в декларацията, трябва също да бъдат взети под внимание политическото равновесие и съотношението мъже-жени. В точка Г по-долу се предлага график и процедура за постигане на възможно най-добро равновесие.
Препоръка
1. Договорът предоставя „конституционно“ основание за международните споразумения, които от своя страна съставляват правно основание за споразуменията между институциите. При приложение на договора е препоръчително е да се договорят известен брой рамкови споразумения, в които да се заложат основните принципи на отношенията между институциите.
2. Европейският парламент, Съветът и Комисията би следвало да се договорят относно организацията на многогодишното (за срока на парламентарния мандат) и едногодишното планиране, както и относно графика на назначенията в началото на парламентарния мандат (вж. точки г и д).
3. В качеството на съзаконодател наравно със Съвета Парламентът следва да има същите права т.е. по отношение на достъпа до някои документи и участието в някои работни групи.
4. Парламентът счита, че секретариатът на Съвета , който по силата на договора осигурява също така секретариата на Европейския съвет, би следвало да разполага със специфична служба, предоставяща съдействие на Европейския съвет. Освен това, се препоръчва в бюджета на Европейския съвет да се предвидят средства за финансиране на кабинет в служба на председателя на Европейския съвет, по подобие на този на председателя на Европейския парламент .
5. Правилник за дейността на Европейския съвет би следвало да определя реда и условията на отношенията между Европейския съвет и Парламента, включително условията за участие на председателя на Европейския парламент на заседанията на Европейския съвет. За тази цел председателят на Европейския съвет и председателят на Европейския парламент постигат съвместна договореност.
6. В правилника за дейността на Европейския парламент следва да се предвиди министър-председателят на държавата-членка, осъществяваща председателството на Съвета , да представи в началото на мандата индивидуалната програма на председателството пред Европейския парламент, както и да направи оценка на постигнатото в края на мандата. Тройката на председателите представя също своята съвместна програма за действие за следващите 18 месеца.
7. Контактите между председателството на Съвета и парламентарните комисии трябва да бъдат засилени.
8. Европейският парламент подчертава изключително важната роля, която изпълнява по силата на договора, Съветът по общи въпроси и неговото председателство, при новото съотношение на силите между институциите. Той се явява политическият еквивалент на комитета на постоянните представители. Той има съществена роля както за вътрешната координация на работата на Съвета , така и за координация на връзките с другите институции.
Съветът по общи въпроси ще трябва в бъдеще да изпълнява съществена функция по координиране на дейността на различните състави на Съвета и да разрешава възникналите евентуални спорове в рамките на тези състави, които не трябва да бъдат както преди систематично прехвърляни за разглеждане от Е вропейския съвет. Европейският парламент подчертава значимостта на непосредственото участие на министър-председателите, най-вече по време на шестмесечното председателство на Съвета , осъществявано от тяхната страна. Би било желателно министър-председателят на държавата, осъществяваща председателството да председателства Съвета по общи въпроси и да гарантира сближав ането на различните състави на Съвета и координация с Е вропейския съвет. Той би следвало да се превърне в привилегирован събеседник на Е вропейския парламент
Е вропейският парламент подчертава факта, че в съотв етствие с договора съставът на Съвета по общи въпроси трябва да бъде различен от този на Съвета по външни работи. Тези два ключови състава на Съвета изпълняват твърде различни функции и имат отделни председатели, поради което е необходимо съставът им също да се отличава. Участието и в двата Съвета вече не е в интерес на работата предвид новата институционална конфигурация, тъй като участието в единия ще бъде винаги за сметка на другия. Европейският парламент настоява пред държавите-членки да отчетат необходимостта от издигане ролята на Съвета по общи въпроси и да предприемат необходимите мерки в тази насока.
9. Парламентът изтъква важната роля, която изпълнява К омисията в качеството й на орган, който поема инициативата за многогодишното и годишното планиране, както в законодателната, така и във финансовата и бюджетната сфери.
10. П арламентът подчертава, че е важно да се осъществява редовно, подчинено на определен а структура, съгласуване между П арламента, Съвета (по общи въпроси) и К омисията при организацията на законодателните и бюджетните дейности.
Г. (ПЪРВИ) НАЗНАЧЕНИЯ
1. В Декларация 6 се посочва, че „при избора на лицата, които ще изпълняват функциите на председател на Европейския съвет, председател на Комисията и върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, трябва надлежно да се отчете необходимостта от зачитане на географското и демографското многообразие на Съюза и на неговите държави-членки.“ Би могло да се добави: „както и на политическото многообразие и на съотношението мъже-жени“.
Като се има предвид, че в член 18 от Договора за ЕС се посочва, че кандидатурата за председател на Комисията се издига от Европейския съвет „като се вземат предвид изборите за Европейски парламент“, изглежда препоръчително процедурата по назначаване да започне едва след изборите за Европейски парламент, което би позволило да са налице всички условия за спазване на желаното равновесие, предвидено в Декларация 6.
Избирането на председателя на Комисията (през юли) ще бъде последвано на първо място от назначаването на Комисията, включително на върховния представител, който се явява заместник-председател на Комисията (октомври). Цикълът ще се затвори с избирането на председателя на Европейския съвет (ноември).
Предимството на тази схема е в това, че резултатът от изборите за Европейски парламент е предварително известен. От друга страна, председателят на Европейския съвет, чийто мандат изтича (ако това е неговият втори мандат, той не може да бъде назначен повторно), е в най-добра позиция за организиране на необходимото съгласуване между Парламента и Европейския съвет, предшестващо представянето на кандидатурите за длъжностите председател на Комисията, върховен представител и отделните членове на Европейската комисия. По силата на посочената хронология, председателят на Европейския съвет, чийто мандат изтича, е този, който води предварителните консултации с Парламента, преди решението на Европейския съвет относно представянето на кандидата, който ще бъде избран от Европейския парламент.
Горепосочената препоръка би могла да се изрази на практика в следния график:
Първа седмица на юни: избори за Европейски парламент
– първа и втора седмица: сформиране на политическите групи
– трета седмица: председателят на Европейския съвет се обръща за консултация към председателите на политическите групи относно заемането на длъжността председател на Комисията
– четвърта и пета седмица: Европейският съвет, като действа с квалифицирано мнозинство, излиза с предложение за кандидат за длъжността председател на Комисията
Средата на юли: избор на председателя на Комисията от Европейския парламент, след изслушване.
– юли-август-септември: избраният председател на Комисията представя списъка на членовете на Комисията пред Европейския съвет за одобрение. Европейският съвет предлага кандидат за длъжността върховен представител, със съгласието на председателя на Комисията.
– Преди средата на октомври: одобрение на състава на Комисията от Европейския парламент, в това число на председателя и върховния представител.
Средата на октомври: назначаване на Комисията от Европейския съвет
ноември: избор на нов председател на Европейския съвет
Следва да се припомни, че в една от своите резолюции
Резолюция относно ръководните насоки за одобрение на Европейската комисия (параграф 3), гласувана на 11.12.2005 г., въз основа на доклада на г-н Duff. Европейският парламент се застъпи за провеждане на изборите един месец по-рано, т.е. в средата на м. май, с цел улеснено протичане на горепосочената процедура. По този начин би имало повече време за подготвителните консултации, предшестващи избора на председател на Комисията.
Препоръка
Европейският парламент и Европейският съвет следва да сключат споразумение относно графика и процедурата на назначенията . Европейският парламент би могъл да излезе с предложение изборите за Европейски парламент да послужат като отправна точка на графика, както се предлага по-горе.
2. Член 17 от ДЕС постановява, че председателят на Комисията се избира от Европейския парламент. Кандидатът за длъжността се предлага от Европейския съвет, като „се вземат предвид изборите за Европейски парламент и след провеждане на съответните консултации“. Следователно, напълно обосновано в Договора не се споменава за провеждането на официална консултация с Парламента. При все това в Декларация 11 се посочва изрично, че Европейският парламент е засегната страна: „Европейският парламент и Европейският съвет носят обща отговорност за доброто протичане на процедурата за избор на председател на Европейската комисия. Вследствие на това представители на Европейския парламент и на Европейския съвет ще проведат необходимите консултации в състава, който счетат за най-подходящ, преди решението на Европейския съвет. Тези консултации ще засегнат профила на кандидатите за длъжността Председател на Комисията, като вземат предвид изборите за Европейски парламент в съответствие с член 17, параграф 7, първа алинея. Условията и редът за провеждане на тези консултации могат да се уточнят своевременно по общо съгласие между Европейския парламент и Европейския съвет."
Европейският парламент и Европейският съвет биха могли да се споразумеят за следната процедура: Европейският съвет провежда срещи с председателя на Европейския парламент, чийто мандат приключва, и с всеки един от председателите на политическите групи поотделно (придружен или не от председателя на партията или от делегация с ограничен брой представители). Тази консултация се състои през третата седмица след изборите, като по този начин групите могат да организират протичането на първата и втората седмица. Европейският съвет би могъл да предостави на своя председател мандат за водене на въпросните консултации, който впоследствие представи доклад на Европейския съвет. Тази процедура позволява на Парламента да избегне приемането на формална позиция, което би било в противоречие с договора, като по този начин Съветът е информиран подробно за позицията на политическите партии в рамките на Парламента.
Въпросната процедура би протекла при силни ограничения от гледна точка на времето. Очевидно е, че ако изборите за Европейски парламент се провеждат в средата на май, както Европейският парламент желае това, вместо в средата на юни, както сега, процедурата ще протече в съответствие с график, пораждащ по-малко напрежение.
Препоръка
П о отношение на „съответните консултации“ след изборите, с оглед предложението на Европейския съвет за кандидат за председател на Комисията (член 17, параграф 7 от ДЕС ), се предлагат следния ред и условия: след изборите за Европейски парламент да се предоставят две седмици на Парламента за образуване на политическите групи. През третата седмица Европейският съвет (или неговият председател) се обръща за консултации както към председателя на Европейския парламент, чийто мандат приключва, така и към всеки един от председателите на политическите групи поотделно (придружени или не от председателя на партията или от делегация с ограничен брой представители ).
3. Комисия
Да припомним, че в резултат на доклада "Duff"
A6 - 0179/2005: Доклад относно главните насоки за одобрение на Европейската комисия (7 юни 2005 г., Andrew Duff). относно главните насоки за одобрение на Европейската комисия, регламентът на Парламента относно одобрението на Комисията беше изменен.
A6 - 0198/2008: Доклад относно изменение на Правилника за дейността на Европейския парламент във връзка с одобрението на Комисията (29 май 2008 г.) .
4. Първи назначения
Оттук нататък става ясно, че дори процесът на ратификация в Ирландия да се окаже безуспешен, това няма да се случи преди европейските избори през юни 2009 г. Следователно, в най-добрия случай, влизането в сила на Договора от Лисабон ще се осъществи след европейските избори през юни 2009 г. и при вече съставен следващ парламент. Следователно, възниква между другото въпросът да разберем какви ще са последиците от това за самия Парламент, както и за назначаването на следващата Комисия.
Заключенията на Европейския съвет от декември 2008 г. относно подновяването на процеса на ратификация в Ирландия предоставиха нови отправни точки, в светлината на които може да се преосмисли този преход с оглед вероятното влизане в сила на Договора от Лисабон към края на настоящата година или в началото на 2010 г.
4.1. Мерки, отнасящи се до Европейския парламент
Настоящият доклад не разглежда по принцип състава на Европейския парламент. Все пак не е излишно да се провери бързо дали позицията, определена от Парламента в доклада "Lamassoure-Séverin" е била зачетена при заключенията на Европейския съвет от декември 2008 г. Нека да припомним, че Европейският съвет от Лисабон потвърди, като прибави само един член ("...седемстотин и петдесет, плюс председателя ..."
Разпределението между държавите-членки предвижда максимален брой от 96 и минимален брой от 6 представители на държава-членка и бе извършено "според принципа на регресивната пропорционалност") ), политическото предложение, формулирано от Европейския парламент в посочения доклад. Логично Европейският съвет постановява, че при всички положения изборите следва да се произведат в съответствие с предвижданията на Договора от Ница (който предвижда 736 членове, при максимум 99 за Германия и минимум 5 за Малта). Това означава, че ако Договорът влезе в сила известно време след изборите, ще трябва да се увеличи броя на представителите на определени държави-членки в съответствие с предложеното от Европейския парламент
A6 - 0351/2007: Доклад относно състава на Европейския парламент (3 октомври 2007 г., Alain Lamassoure - Adrien Severin). . все пак, броят на германските представители няма да може да бъде намален по време на мандата Така че единственото разумно решение в действителност е предложеното от Европейския съвет, а именно временно да се предвиди (до изборите през 2014 г.) броят на членовете на Парламента да бъде 754 (+3). Това може да се осъществи, като в протокол се включи преходна разпоредба, чиято ратификация не би следвало да създава проблеми
Публични изявления на някои европейски ръководители, сред които президентът Саркози, посочват възможността това да бъде направено при подписването на договора за присъединяване на Хърватия. Това би могло да бъде възможност, ако договорът бъде подписан и ратифициран навреме, така че да позволи състава на Европейския парламент да бъде адаптиран до дата, близка до датата на влизане в сила на Договора от Лисабон. Тази адаптация обаче би следвало да се придружава от допълнителен брой членове на Парламента, които ще представляват Хърватия, с което броят на членовете на Европейския парламент ще надхвърли 754, включително по време на мандата 2009 - 2014 г. Би могло да се предвиди подобна възможност, при условие, че бъде постигнато неформално политическо споразумение с Европейския парламент (както беше направено преди приемането на Договора от Лисабон), като се има предвид, че след влизането в сила на Договора от Лисабон, Европейският парламент ще има задачата, по собствена инициатива и с одобрението на Европейския съвет, да определи състава на Европейския парламент и по-конкретно да вземе решение относно ново преразпределение, така че съставът да бъде сведен отново до 751 членове за изборите през 2014 г., в съответствие с принципите и процедурите, предвидени в Договора от Лисабон .
По този начин могат да се предвидят 3 етапа. В периода между провеждането на европейските избори и влизането в сила на Договора от Лисабон тези допълнително избрани членове ще бъдат виртуални членове. След ратифицирането на договора те ще се превърнат в наблюдатели без право на глас, в очакване на ратифицирането на преходната разпоредба, разрешаваща увеличаването на броя на членовете на ЕП. Допълнително избраните членове ще се превърнат следователно в пълноправни членове едва след приемането на изменението на първичното право.
4.2. Мерки, отнасящи се до процедурата по назначаване на Комисията
4.2.1. Заключенията на Европейският съвет от декември 2008 г. предвиждат, че процесът по назначаване на бъдещата Комисия, по-конкретно определянето на нейния председател, ще започне без отлагане след изборите за Европейски парламент, които ще се състоят през юни 2009 г.
Това по принцип означава, че процесът по назначаване на бъдещата Комисия ще започне в съответствие с разпоредбите на Договора от Ница. Тъй като решението на Европейския съвет от декември 2008 г. изрично посочва единствено определянето на председателя на Комисията, възниква въпрос дали намерението на Европейския съвет е да остави целия процес да протече по същите правила.
Следователно е уместно да изясним въпроса как ще бъде ръководена процедурата по назначаването на следващата Комисия, с оглед по-конкретно на графика и на различните функции за отделните фази на процедурата в съответствие с Договора от Ница или Договора от Лисабон.
4.2.2. Ако процесът по определяне на бъдещата Комисия, по-конкретно по отношение на определянето на нейния председател, започне незабавно след изборите за Европейски парламент през юни 2009 г., този процес ще започне в момент, когато Договорът от Лисабон все още няма да бъде ратифициран; в същото време правомощията на Европейския парламент в процеса на назначаване на председател на Комисията в голяма степен се увеличават чрез Договора от Лисабон.
В действителност, в съответствие с Договора от Ница председателят на Комисията се определя от " Съвета, като заседава в състав от държавни глави и правителствени ръководители; кандидатурата се одобрява от Европейския парламент". Договорът от Лисабон, от своя страна, предвижда, че председателят "се избира от Парламента по предложение на Европейския съвет, след провеждане на необходимите консултации".
Следователно Парламентът трябва да следи с особено внимание за това прерогативите му да не бъдат поставени под въпрос и да не се достигне до положение, при което да се назначи председател "в съответствие с процедурата от Ница", а той да упражнява "правомощията си в съответствие с договора от Лисабон".
Ако Европейският съвет потвърди решението си от декември 2008 г., Европейският парламент трябва да настоява за това държавните и правителствени ръководители (неформално) да отчитат новите правомощия, поверени на Европейския парламент по силата на договора от Лисабон по отношение на определянето на председател на Комисията. По-конкретно изборните резултати би следвало да бъдат взети предвид и трябва да бъдат проведени консултации с основните европейски политически групи, представени в Европейския парламент. Ако Европейският съвет желае да действа по този начин, той трябва да предвид необходимото време за консултации след изборите за Европейски парламент, преди да представи на Европейския парламент кандидатура за председателството на Комисията. Предимството на тази процедура би било нейното съобразяване, в значителна степен, с новите правила на Договора от Лисабон, без да се допускат неправомерни действия по отношение на действащия Договор от Ница.
В действителност по този начин, ни повече, ни по-малко, ще се повтори сценария от 2004 г, който вече неформално и в голяма степен отговаряше на предвиденото от току що сключения Договор за Конституция на Европа и който беше потвърден впоследствие от Договора от Лисабон. Европейският съвет ще демонстрира политическа воля, като изрази желание да се съобрази с волята на европейските избиратели. Освен това не можем да забравим, че договорът от Ница вече предвиждаше, че определеният от Европейския съвет кандидат се одобрява от Европейския парламент, чието решение е не само политическо, но и със задължителна правна сила. При все това със значителна разлика: докато Договорът от Лисабон изисква абсолютно мнозинство за избирането му, в съответствие с Договора от Ница за одобрението му е достатъчно обикновено мнозинство.
4.2.3. Положението е различно по отношение на Комисията, в степента при която Договорът от Ница предвижда, че броят на членовете на Комисията ще бъде по-малък от броя на държавите-членки (това положение би се променило, ако Договорът от Лисабон влезе в сила, в съответствие с декларацията Европейския съвет от декември 2008 г.); освен това, Договорът от Ница, за разлика от Договора от Лисабон, не предвижда заместник-председател/върховен представител.
В случай, че Договорът от Лисабон бъде ратифициран от ирландците при провеждане на нов референдум, няма да се налага новата Комисия да се назначава при прилагане на Договора от Ница. Комисията би трябвало да бъде официално назначена и да поеме функциите си в състава и с правомощията, предвидено от Договора от Лисабон след влизането му в сила. Тоест, според най-оптимистичната хипотеза, която залага на организирането на ирландски референдум най-късно през октомври 2009 г., това трябва да стане в началото на 2010 г.
4.2.4. Следователно в съответствие с Договора от Ница
Във вида, в който е изменен чрез акта, отнасящ се до условията на присъединяването към Европейския съюз на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Република Словакия и чрез измененията на договорите, на които е основан Европейският съюз (член 45, параграф в) , мандатът на действащата Комисия приключва на 31 октомври 2009 г. Единствената възможност да се измени тази разпоредба, би била да се измени първичното право (протокол и т.н.), което не изглежда приоритет за 27-те. За сметка на това, ако до тази дата не бъде назначена нова Комисия, настоящата Комисия би следвало да продължи да изпълнява функциите си, но в този случай правомощията й по всяка вероятност, ще бъдат сведени до осъществяване на текущи дейности. Възможно е да се предвиди, че подобна ситуация ще продължи няколко седмици, дори един или два месеца, но не повече.
В този контекст задача на новия Парламент е да ръководи по най-добрия възможен начин, съвместно с Европейския съвет, процедурата по назначаване на новата Комисия, така че да осигури възможност тя да протече при отчитане на предвидените от Договора от Лисабон нов състав и нови компетенции на Комисията, както и на новите правомощия на Европейския парламент.
4.2.5. Трябва също да се предвиди възможност, според която референдумът да не постигне положителен резултат и Договорът от Лисабон да не може да влезе в сила в началото на 2010 г. Следва да се има предвид, че правилата на Договора от Ница ще продължат да се прилагат и, че следователно ще трябва Европейският съвет, както това предвижда Протоколът относно разширяването на Европейския съюз, да приеме решение, което определя броят на членовете на следващата Комисия (който задължително трябва да бъде по-малък от този на държавите-членки) и условията, според които ще бъде организирана ротацията на справедлив принцип, предвидена в същия протокол.
Препоръка
Европейският парламент ще бъде избран според правилата, заложени в договора от Ница и няма да има повторно избиране при влизането в сила на договора от Лисабон. Независимо от това Парламентът ще упражнява правомощията, които му са присъдени от договора от Лисабон в изпълнение на принципа за приемственост на институциите
Ако Европейският съвет се придържа към своето решение да започне непросредствено след изборите за Европейски парламент процеса за назначаване на Комисията, и по-специално назначаването на нейния председател, то този процес ще започни съгласно разпоредбите, заложени в договора от Ница.
Все пак е желателно Европейският съвет да прилага неформално процедурата на предварителна консултация, предвидена в договора от Лисабон.
Ако предложеният кандидат бъде впоследствие одобрен от Парламента, Европейският съвет би могъл да назначи председателя на Комисията. Съгласно същия принцип за приемственост председателят на Комисията би могъл да продължи да изпълнява своята длъжност след влизането в сила на договора от Лисабон.
След назначаването си председателят трябва да предложи състава на новата Комисия . Указано е, че това предложение трябва да се направи официално едва след влизането в сила на договора от Лисабон. Парламентът трябва след това да одобри чрез гласуване състава на колегията.
5. По отношение на председателството на Европейския съвет , декларация, приложена към заключенията на Европейския съвет от декември 2008 г. предвиди следните преходни мерки:
В случай, че Договорът от Лисабон влезе в сила на дата, при която шестмесечното председателство на Съюза е вече започнало, Европейският съвет се съгласява временно, с цел да бъде взета предвид подготвителната работа и да се осигури добра продължителност на работата:
− към тази дата компетентните органи на държавата-членка, изпълняваща шестмесечното председателство на Съюза ще продължат да председателстват всички оставащи заседания, доколкото това засяга Съвета и Европейския съвет, както и заседанията с трети страни, до края на полугодието;
− следващото шестмесечно председателство на Съвета, в съответствие с разпоредбите на Договора, ще бъде натоварено със задачата да предприеме необходимите конкретни мерки, отнасящи се до организационните и материални аспекти на изпълнението на председателството на Европейския съвет и на Съвета по външни работи в рамките на полугодието. По тези въпроси ще бъде установен механизъм за тясна консултация между въпросното председателство, (избрания) председател на Европейския съвет и (определения) Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност.
Д. към междуинституционално планиране в рамките на мандата
До този момент сме свидетели на няколко, по-скоро единични, опита за стратегическо и оперативно планиране между институциите. На практика Комисията води диалог относно стратегическото и законодателно планиране от една страна с Европейския парламент и, едновременно с това, със Съвета. При това тези два органа на законодателната власт не предприемат никога помежду си диалог по същество относно техните политически приоритети и оперативното програмиране на техните съответни дейности. Превръщането на съвместното вземане на решение в обикновена процедура и новите разпоредби на договора от Лисабон приканват към прилагане на подобно междуинституционално програмиране.
1. Нововъведенията, заложени в договора от Лисабон
Измененията, внесени чрез договора от Лисабон относно програмирането позволяват при наличието на политическа воля да се подобри сегашното положение.
1.1. По отношение на Комисията , институцията, която разполага с основното право за законодателна инициатива, в член 17 се предвижда, че „тя поема инициативи за годишното и многогодишното планиране в рамките на Съюза с цел постигане на междуинституционални споразумения.“
1.2. По отношение на Европейския съвет , в член 15 от ДЕО е установено, че: "1. Европейският съвет дава на Съюза необходимия тласък за неговото развитие и определя неговите общи насоки и приоритети. Той не изпълнява законодателни функции.“
Тази обща задача се допълва от една специфична функция в областта на свободата, сигурността и правосъдието: съгласно член 68 от ДФЕС „Европейският съвет определя стратегическите насоки на законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие.“
1.3. По отношение на Съвета, в член 16 от ДЕС се посочва, че той „осъществява функции по определяне на политиките и координиране, в съответствие с условията, предвидени в Договорите“.
В Декларация 9 се съдържа проект на решение на Европейския съвет относно председателството на Съвета, като в член 1, параграф 2 се предвижда: " 2. Всеки член на групата изпълнява последователно, за срок от шест месеца, председателството на всички състави на Съвета, с изключение на състава по външни работи. Останалите членове на групата подпомагат председателството във всички негови задължения въз основа на обща програма. Членовете на групата могат да постигат и други договорености помежду си.“
Член 3 от горепосочения проект на решение предвижда, че „В сътрудничество с Комисията Съветът по общи въпроси осигурява съгласуваността и приемствеността в работата на различните състави на Съвета в рамките на многогодишната програма. Държавите-членки, изпълняващи председателството, с помощта на генералния секретариат на Съвета, вземат всички необходими мерки за организацията и доброто протичане на работата на Съвета.“
1.4. Договорът от Лисабон предоставя също така правно основание за многогодишното финансово планиране (вж. точка 3 по-долу). Дори и това да не е изрично предвидено в договора, се налага да бъде установена връзка между политическото и законодателното програмиране.
2. Няколко въпроса, свързани с обхвата и съдържанието на планирането
2.1. По принцип програмирането се явява необходима междуинституционална дейност: ако всяка една от институциите на Съюза следваше напълно независима политическа програма, без да се съгласува с останалите институции и като определя своя график в зависимост от приоритетите си, синхронизирането между институциите би било много трудно и съгласуваността на политиките на Съюза, както и протичането на процедурите биха били отрицателно повлияни. Следователно програмирането се явява практическа необходимост и произтича от нуждата от координиране на дейността на различните институции с оглед на дадени цели, определени по общо съгласие. При все това то по никакъв начин не поставя под въпрос специфичните правомощия на всяка институция, нито определените от договорите процедури за вземане на решения и по-специално установените от договорите срокове със задължителен характер.
2.2. Това е добре изразено във формулировката на член 17. Комисията поема инициативите за програмирането, което може да доведе (без наличието на задължение) до сключването на междуинституционални споразумения.
Следва да се припомни, че междуинституционалните споразумения най-накрая са признати формално в член 295 от ДФЕС: „Европейският парламент, Съветът и Комисията се консултират взаимно и организират по общо съгласие реда и условията за сътрудничеството помежду си. За тази цел, при зачитане на Договорите, те могат да сключват междунституционални споразумения които могат да имат задължителен характер.“
При прочита на въпросната разпоредба може лесно да се направи извода, че междуинституционалните споразумения могат да притежават или не обвързващ характер, съгласно изразената воля на страните: ясно изразен е също така принципът, според който междуинституционалните споразумения, дори и в случаите, когато те придобиват обвързващ характер, не могат да ограничат правомощията на институциите, определени от Договорите.
2.3. Що се отнася до обхвата и съдържанието на планирането, следва да се направи разграничение между:
а) инициативите за стратегическо планиране с по-скоро политическо съдържание, които определят приоритетите и политическите цели на Съюза за даден период;
б) инициативите, насочени по-скоро към оперативно планиране на дейностите (организация на работата, определяне на графици, обмен на информация относно протичането на процедурите и т.н.). Настоящият доклад се съсредоточава върху потребностите на първия вид планиране, без да омаловажава значението на втория вид за изпълнение на целите, определени от стратегическото планиране.
2.4. Текстът на Декларация 9 може да доведе до объркване, тъй като в член 3 тя се позовава на „многогодишната програма“ във връзка с ролята на Съвета по общи въпроси, докато в член 1, параграф 2 се упоменава израза „обща програма“ (за 18 месеца) на групата на тримата председатели. Очевидното тълкуване би било, че многогодишната програма се отнася до тази, за която Комисията поема инициатива (член 17, параграф 1 от ДЕС), като общата програма на групата на тримата председатели трябва да се впише в многогодишната програма. Би било от полза Съветът да внесе уточнения относно връзката между тези два вида планиране.
2.5. Планирането се свързва по принцип преди всичко с институционалния триъгълник Комисия - Парламент - Съвет. Но трябва също така да се вземат предвид другите две участващи страни: Европейският съвет, от една страна, предвид неговата роля при задаване на политическия тласък; и от друга страна, върховният представител, като председател на Съвета по външни работи.
3. Връзката между стратегическото и финансовото планиране (Многогодишна финансова рамка)
3.1. От съществено значение е да се установи връзка между стратегическото планиране и финансовото планиране, което за първи път е изрично признато в Договорите. Съгласно договорите последното придобива дори правно обвързващ характер по отношение на годишния бюджет. Така например, в договора се предвижда Съветът да приеме с одобрението на Европейския парламент регламент, съдържащ многогодишната финансова рамка, която обхваща период от най-малко пет години. По този начин многогодишното финансово планиране придобива ясен политически и законодателен характер: то определя политическите приоритети на Съюза (в сектори на дейност, за които трябва да бъдат подплатени с финансови средства), както и средствата за тяхното изпълнение. Определянето на многогодишната финансова рамка се съпровожда между другото винаги от законодателен пакет, в който Комисията посочва конкретните инициативи, за да може Съюзът да осъществява оперативните програми, за които са предвидени кредитите.
3.2. Законодателството с финансова насоченост все пак не изчерпва цялата законодателна дейност на Съюза в съответния период. Може да се счете, че половината от европейското законодателство няма финансов характер, що се отнася до голяма част от законодателството относно осъществяването на вътрешния пазар, законодателството относно сближаването/хармонизирането на националните законодателства в различни сектори, законодателството в данъчната сфера, в областта на гражданското и наказателното съдебно сътрудничество и т.н., поради което е важно стратегическото планиране надлежно да вземе под внимание законодателството в тези сфери. Освен това, при някои обемни законодателни пакети от този род трябва се вземе предвид, че продължителността на процедурата понякога надхвърля значително продължителността на мандата на Комисията и на Парламента (може да се посочи като пример статута на европейските предприятия), като те се съпровождат от специални мерки. Освен това, дългосрочните политически програми относно бъдещето на Съюза, като Лисабонската стратегия, обхващат няколко парламентарни мандата.
4. Към договор/програма за парламентарния мандат?
4.1. В този контекст е препоръчително институциите да впишат конкретните условия на планирането в своебразен истински „договор“ или „програма“ на мандата, в които да се съдържа стратегическата програма за мандата, договорена между институциите. За тази цел Комисията трябва да представи при встъпването си в длъжност политическите приоритети и стратегическите цели за петте години на своя мандат.
В рамките на представянето, които следва да се състои преди края на годината на встъпването й в длъжност, Комисията следва да включи също така първите елементи относно еволюцията в европейските финансови средства, налагаща се с цел осъществяване на стратегическите цели.
Въз основа на представените от Комисията приоритети и цели, институциите – Комисията, Парламентът и Съветът - биха могли да се споразумеят за една истинска „програма“ или „договор“ за мандата, документ, който да определя насоките на дейността на Съюза през този период.
Този „договор“ (или „програма“) би могъл да бъде придобие формата на „обща програма“ - своеобразна форма на „обща декларация“.
Би ли било уместно тя да има обвързващ характер? При все че този „договор“ може да се възприема като вид междуинституционално споразумение, би било по-логично той да се счита като политически ангажимент, чието поставяне под въпрос би довело единствено до нарушаване на отношенията на политическо доверие между институциите. При все това, в случаите, когато това отношение на доверие е придобило институционален характер, както между Европейския парламент и Комисията, неговото нарушаване може да има, по пътя на логиката, важни политически последствия.
4.2. Въз основата на този общ „договор “ или обща „програма“, Комисията би следвало, преди края на месец юни след годината на нейното встъпване в длъжност(N+1, като N е годината на изборите за Европейски парламент), да представи своите предложения за многогодишната финансова рамка, съпроводени от списъка на необходимите законодателни инициативи с цел привеждане в действие на специфичните програми за изпълнение на финансовата рамка. По този начин преговорите, отнасящи се до тази многогодишна рамка биха могли да продължат през втория семестър на въпросната година N+1 , и евентуално през началото на година N+2, така че тя да бъде приета преди края на годината N+1 или най-късно преди края на първото тримесечие на година N+2 и тя да влезе в сила в началото на следващата година (N+2 или ако такъв е случаят N+3)
Вж. по този въпрос доклада на г-н Böge относно политическите предизвикателства и бюджетните средства на Съюза след последното разширяване за периода 2007-2013 г., както и доклада на г-н Guy-Quint. ,.
Като се има предвид, че договорът от Лисабон предвижда финансова рамка със срок най-малко от пет години този график би имал предимството, че обхванатият от многогодишната финансова рамка период ще съответства в голяма степен на мандата на Европейския парламент и на Комисията.
За тази цел, при все това, трябва да се премине от логиката на настоящите седемгодишни финансови програми към тази на програмите за петгодишен период, което изисква време за преход: в такъв случай, най разумното решение би било настоящата финансова рамка да се удължи с две години, за да обхване периода до края на 2015 г.
Междуинституционално споразумение относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление от 17 май 2006 г. , докато настоящата програма изтича в края на 2013 г.
Този вариант е лесно осъществим в степента, в която Договорът от Лисабон налага да се премине от настоящата система „ad hoc“, основаваща се на междуинституционални споразумения, към приемането на законодателен акт (регламент) по специална законодателна процедура. Тази промяна трябва при всички случаи да се извърши след влизането в сила на договора. Моментът би бил благоприятен за намирането на споразумение относно предлаганото удължаване. Едновременно с това би могла да се извърши оценката, предвидена в съществуващото междуинституционално споразумение.
4.3. В „договора“ или „програмата“ за мандата, наред с многогодишната финансова рамка, би се съдържала основната част на многогодишната програма, предвидена в член 1, параграф 2 и член 3 на проекта на решение, представено в Декларация 9, що се отнася до Комисията и Съвета по общи въпроси.
Изготвени по този начин, горепосочените документи биха послужили като рамка за останалите дейности по планиране, предвидени в договора от Лисабон, а именно:
– общите програми или съвместните програми за действие на всяка група от трима председатели за 18-те месеца на техния мандат (които на свой ред включват наред с другото проектографик на законодателните разисквания и обхващат индивидуалните програми на трите председателства за полугодието, през което ще се извършва дейността)
По този начин ролята на Комисията в годишното планиране на дейността на Съвета по общи работи съответства на предвиденото в горепосочената Декларация 9 или на междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество. ; в тази връзка, от гледна точка на Европейския парламент, който във въпросния момент вече ще е утвърдил „договора“ или „програмата“ за мандата и многогодишната финансова рамка, би следвало да се засили диалогът с председателството на Съвета по общи въпроси/триото на последователните председателства, така че той да има възможност ясно да изрази своята позиция при изготвяне на програмата. Европейският парламент би могъл също така да организира разисквания (по комисии или в пленарно заседание) и да заяви своята позиция (например чрез резолюция) по всяка една от програмите.
– годишното планиране, изразяващо се в представяне на работната и законодателна програма на Комисията. в това отношение Европейският парламент трябва да настоява за укрепване на механизмите за диалог по представянето на програмата на Комисията, които в момента са предмет на рамково споразумение между Парламента и Комисията. Комисията провежда също така задълбочени разисквания относно своята програма със Съвета. Би могла да се обмисли идеята за придаване на по-изразен институционален характер на тази процедура, така че програмата да бъде наистина резултат от поемане на ангажимент от трите институции или трите институции да поемат обща позиция по отношение на годишната програма.
4.4. Тези различни дейности по стратегическо планиране трябва да бъдат придружени от необходимите механизми за оперативното планиране и координацията на законодателната дейност, които би следвало да бъдат укрепени, за да се установи по-активен диалог между Европейския парламент и останалите участници в процеса. Той би могъл да се проведе на равнище пленарно заседание или в рамките на Съвета на председателите на политическите групи и парламентарните комисии. би следвало да се задълбочи разглеждането на въпроса за създаването на междуинституционална група на високо равнище, съставена например от: един заместник-председател на Парламента и/или председателя на Председателския съвет, председателя на Съвета по общи въпроси и един заместник-председател на Комисията), която би могла да заседава редовно по въпросите на оперативното планиране, обмена на информация относно приоритетните работни досиета и др.
Следва да се изтъкне още веднъж значимостта на Съвета по общи въпроси и на неговото председателство в рамките на въпросния процес на съгласуване. Тази роля ще бъде засилена, ако, както предлага докладът по-горе, Съветът по общи въпроси бъде натоварен с одобрението на бюджета и многогодишната финансова рамка.
Препоръка
1. Дейностите по изготвяне на програмите могат да бъдат планирани по следния начин:
– след встъпването си в длъжност, новата Комисия представя преди края на годината политическите приоритети и стратегическите цели за петте години на своя мандат, придружени от общо предвиждане на законодателните инициативи, които ще предприеме, и развитието на финансовите средства на Съюза, необходими за осъществяването на предложените цели;
– тази програма се обсъжда с Европейския парламент и Съвета и е предмет на „договор за мандата“, приет от трите институции ;
– Комисията представя тогава, преди края на първото полугодие от годината след встъпване си в длъжност( като година n+1 е годината, последваща европейските избори), предложенията си за многогодишната финансова рамка, предвидена за петгодишен период. Тези предложения са придружени от пакет, уточняващ необходимите законодателни инициативи за конкретизиране на програмите за изпълнение на финансовите решения. Многогодишната финансова рамка ще трябва да бъде приета от Европейския парламент и Съвета в края на тази година (n+1) или най-късно преди първото тримесечие на следващата година (n+2), така че да може да влезе в сила в началото на следващата година (n+2 или ако такъв е случаят n +3).
– това изисква период на преход, за да се премине от настоящото финансово планиране чрез междуинституционални споразумения за 7 години към правно обвързващо планиране за период от 5 години; за тази цел институциите трябва да се споразумеят относно преобразуването на финансовата рамка, съдържаща се в сегашното междуинституционално споразумение, в регламент, включващ финансовата рамка, и относно продължаването на периода на настоящата финансова рамка (2007-2013 г.) До края на 2015 г., така че следващата многогодишна финансова рамка да влезе в сила в началото на 2016 г. И да обхваща периода до края на 2020 г.
– въз основа на „договора за мандата“ и многогодишната финансова рамка:
– групите на трите председателства изработват в сътрудничество с Комисията и диалог с Европейския парламент обща програма или съвместната програма за действие за осемнадесетмесечния си период на дейност ; въз основа на тази обща програма всяко едно от трите председателства изготвя своята индивидуална програма за дейностите през полугодието, през което ще бъде упражнявано председателството, в сътрудничество с Комисията и диалог с Европейския парламент;
– Комисията изготвя годишната си работна и законодателна програма в задълбочено сътрудничество със Съвета и диалог с Европейския парламент;
– Европейският парламент и Съветът приемат годишния бюджет;
– трите институции задълбочават междуинституционалния диалог и координират съответните си графици и оперативно планиране, по-специално що се отнася до законодателните графици.
2. Институциите изготвят рамково споразумение, определящо общите линии на различните дейности по програмиране.
Е. Външна дейност на Съюза
1. За разлика от конституционния договор, Договорът от Лисабон не обединява всички разпоредби относно външната дейност на Съюза в една глава. Конституционният договор включваше в Дял V от трета част ( който отговаря по принцип на Договора за функционирането на Европейския съюз) всички разпоредби относно външната дейност на Съюза. По този начин Конвентът искаше да подчертае единството на външната дейност.
Включвайки разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност в Договора за Европейския съюз (Дял V от ДЕС)
Въпреки че е озаглавен „Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза и специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност”, съдържа само два члена определящи в общи линии принципите, ръководещи цялата външна дейност на ЕС, както и всички останали, свързани с ОВППС. , а разпоредбите относно външната дейност в области, различни от ОВППС, в част пета от ДФЕС, МПК 2007 ясно показа, че иска да ги разграничи. Освен това в член 40 от ДЕС се уточнява, че прилагането на всяка от двете политики не може да засегне процедурите и съответния обхват на правомощията на всяка от тях.
Въпреки че разликата е преди всичко символична и няма съществени практически последици – по специално поради факта, че Съюзът има юридическа правосубектност, премахват се стълбовете, а член 1, параграф 2 от ДФЕС ясно постановява, че двата договора имат еднаква правна сила – тя е свидетелство за различен подход и ориентация.
Целта, въпреки това, остава несъмнено общата съгласуваност на външната дейност и това открито се подчертава от Договора от Лисабон в член 21 от ДЕС, като двете части относно външната политика ( член 23 от ДЕС и член 205 от ДФЕС) имат един и същи уводен член: „дейността на Съюза на международната сцена, съгласно настоящата глава, се основава на принципите, преследва целите и се провежда в съответствие с общите разпоредби, предвидени в глава 1” (член 21-22 от ДЕС) ( от Дял V от ДЕС).
Основната мярка с цел осигуряване на съгласуваността на цялата външна дейност на Съюза несъмнено е създаването на длъжността върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, както и създаването на обща служба за външната дейност (Европейската служба за външна дейност), която трябва да подкрепя тази дейност. Целта на договора е да създаде по този начин, както на политическо равнище, така и на помощното административно равнище, структурна връзка между различните области на външната дейност на Съюза с оглед на тяхната последователност.
2. Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност
2.1. Понастоящем върховният представител е (официално) генерален секретар на Съвета. Де факто, той не изпълнява тези функции, а съсредоточава дейността си върху функциите на върховен представител, създадени с Договора от Амстердам. Благодарение на дейността на върховния представител, обхватът на външната политика и политика на сигурност на Съюза се разшири. Конвентът прецени, че въз основа на това следва да му се даде ново измерение.
Първо нововъведение: върховният представител председателства Съвета по външни работи.
Целта е повече последователност и приемственост в програмата на Съвета, нещо което липсва при сменящото се на ротационен принцип председателство, когато тя е прекалено повлияна от програмата на държавата-членка, упражняваща председателството. Трябва да се подчертаем че в Договора от Лисабон се уточнява, че при гласуване на Съвета по външни работи върховният представител няма право на глас.
Също така председателството на Комитета по политика и сигурност се осигурява от представител на върховния представител, а представители на върховният представител могат да председателстват работни групи, подготвящи заседанията на Съвета по външни работи .
Второ нововъведение: Върховният представител същевременно ще бъде и заместник-председател на Комисията.
Целта е съгласуваност на външната дейност на Съюза и мобилизиране на всички средства и инструменти на разположение с цел реализиране на целите на Съюза. От една страна, следва да се избягват различия между общата външна политика на междуправителствено и общностно равнище. От друга страна, трябва да се засили общата външна политика и политика на сигурност чрез мобилизиране на всички инициативи и средства с общностен характер.
Тази двойна функция предполага, че върховният представител разполага едновременно с политическото доверие на Съвета и, в качеството си на заместник-председател на Комисията, с политическото доверие на председателя на Комисията и на председателя на Европейския парламент. Това ясно произтича от процедурата по назначаването му: назначен от Европейския съвет при гласуване с квалифицирано мнозинство, със съгласието на председателя на Комисията (член 18, параграф 1), той следва да премине през гласуване за колективно одобрение на Комисията (и през процедурата по изслушване като останалите членове на Комисията) - член 17, параграф 7 от ДЕС.
Европейският съвет може да прекрати мандата му по същата процедура ( което означава, че в случай, че загуби длъжността си на заместник-председател на Комисията при гласуване на вот на недоверие на Комисията от Европейския парламент, за да бъде прекратен мандатът му е необходимо също така решение с квалифицирано мнозинство на Европейския съвет).
Значението на отношението на политическо доверие между различните институции и върховния представител е очевидно. Трябва да се подчертае най-вече значението на отношението на доверие между председателя на Комисията и върховния представител за добрия развой на външната дейност на Съюза.
Трето нововъведение: върховният представител ще се подпомага от Европейска служба за външна дейност.
Тя е крайъгълен камък на новата институционална система в областта на външната дейност на Съюза. Гледната точка на Европейския парламент по отношение на Европейската служба за външна дейност ще бъде представена в доклад в процес на изготвяне от комисията по конституционни въпроси.
Четвъртото нововъведение се отнася до представителните функции, които по силата на Договора от Лисабон са възложени на върховния представител (в настоящия договор той само оказва съдействие на председателството на Съвета).
Всичко това ясно показва, че договорът внася съществени промени във функциите на върховния представител. В действителност, той ще има задачата да ръководи общата външна политика и политиката на сигурност (включително общата политика за сигурност и отбрана) на Съюза, за чието подготвяне той допринася чрез свои предложения, така както допринася за изпълнението й в качеството си на представител, упълномощен от Съвета. От друга страна, той следи за съгласуваността на външната дейност на Съюза. Поради тази причина той поема в рамките на Комисията отговорностите й в областта на външните отношения и координирането на останалите аспекти от външната дейност.
Неговата двойна функция и подкрепата на единна служба за външна дейност трябва да му позволят да гарантира съгласуваността, приемствеността и ефикасността на външната дейност на Съюза в нейната цялост.
2.2. Настоящият договор не предоставя на върховния представител право на инициатива. Бъдещият ДЕС запълва този пропуск. При изработването на ОВППС както държавите-членки, така и върховният представител или върховният представител с подкрепата на Комисията могат да сезират Съвета и представят съответно инициативи или предложения. От друга страна, трябва да се отбележи, че в член 22 се посочва, че върховният представител и Комисията могат да представят съвместни предложения в рамките на външната дейност на Съюза. Договорите предвиждат, че в определени случаи тези съвместни предложения са дори задължителни: приемане на ограничителни мерки (член 215, параграф 2), условия за прилагане на клаузата за солидарност (член 222, параграф 3 от ДФЕС)
Следователно, според общите принципи на договора върховният представител съгласува във възможно най-голяма степен действията си с тези на Комисията. Договорът от Лисабон насърчава върховния представител и Комисията да действат по общо съгласие и да представят съвместни и дори общи предложения – това се отнася както за сферата, обхваната от ОВППС, така и за „общностната” сфера – така, че да се засили съгласуваността на външната дейност на ЕС в нейната цялост и да се улесни по този начин приемането на предложените актове.
2.3. Програмата на Върховния представител ще бъде повече от натоварена, както свидетелстват броя на срещите, в които се предполага, че трябва да участва по силата на определените му от Договора правомощия: той се явява председател на Съвета по външни работи, заместник-председател на Комисията, осигурява представителството на Съюза в рамките на ОВППС, защитава външната дейност на Съюза пред Европейския парламент, участва в Европейския съвет и т.н. Необходими са практически мерки за облекчаване на задачите му, като например:
– В отсъствие на върховния представител и по негово искане министърът на външните работи на страната, която осигурява председателството на Съвета, би могъл да председателства Съвета по външни работи; върховният представител би могъл също така да възложи на министрите на външните работи от председателската „тройка” някои мисии от областта на ОВППС, включително представителството;
– други членове на Комисията могат да участват в заседанията на Съвета и да бъдат натоварени да защитават позицията на Комисията (пир съгласуваност с върховният представител), което би улеснило упражняването на председателството. Други членове на Комисията могат също така да бъдат натоварени с външното представителство в общностните области;
– По отношение на ОВППС Договорът от Лисабон предвижда, че Съветът може, по предложение на върховния представител, да назначава специални представители (член 33 ДЕС). Понастоящем тези представители имат регионална мисия. В съответствие с новия договор ролята им е свързана с „мандат във връзка с отделни политически въпроси”. Като се има предвид създаването на посолства на Съюза необходимостта от специални регионални представители ще отслабне; от друга страна е възможно да им бъдат поверени хоризонтални мисии. В тази рамка те могат да бъдат натоварени с някои задачи за външно представителство, свързани с мандата им. Специалните представители упражняват своя мандат под ръководството на върховния представител и могат също така да бъдат изслушвани от Парламента. Може да се предвиди при назначаването им изслушване пред Европейския парламент.
Препоръка
Европейският парламент подчертава, че отношение на политическо доверие между председателя на Комисията и Върховния представител е от основно значение, за да може той да изпълни успешно ролята си.
Върховният представител и Комисията трябва да представят, в рамките на възможното, общи инициативи, независимо дали в областта на външната дейност или в по-ограничената област на ОВППС с цел засилване на съгласуваността на външната дейност но ЕС в съответствие с общия европейски интерес.
Необходими са мерки за облекчаване в практически план на задачата на върховния представител.
3. Ролята на Европейския парламент в областта на външната дейност също е засилена
Член 36 от ДЕС уточнява ролята на Парламента в областта на ОВППС. Върховният представител трябва се консултира редовно с Европейския парламент по главните аспекти и основните решения в областта на общата външна политика и политика на сигурност и общата политика за сигурност и отбрана и да го информира за развитието на тези политики. Той гарантира, че „надлежно са взети предвид” възгледите на Европейския парламент. Специалните представители трябва също така да участват в информирането на Европейския парламент. Европейският парламент може също така да изготвя препоръки до Съвета и до върховния представител както в областта на общата външна политика и политика на сигурност, така и в областта на общата политика за сигурност и отбрана. Европейският парламент провежда два пъти годишно дебати по постигнатия напредък.
Европейският парламент провежда два пъти годишно дебати по постигнатия напредък. Европейският парламент одобрява също така бюджета на Съюза, който включва административните и оперативни разходи за ОВППС, като се има предвид, че разграничаването между задължителни и незадължителни разходи е премахнато.
Той трябва също така да бъде информиран през цялото време на процеса на сключване на международни споразумения в областта на ОВППС.
По отношение на другите области от външната дейност Европейският парламент упражнява обичайните си прерогативи: участва в приемането на законодателните актове според текста на Договорите (в повечето случаи обикновената законодателна процедура, която се прилага дори в областта на външната търговия). Приема бюджета на Съюза. По отношение на международните споразумения, Парламентът следва да даде одобрението си преди приемането им от Съвета: i) споразуменията за асоцииране, ii) споразумение за присъединяване на Съюза към Европейската конвенция за защита на правата на човека, iii) споразумения за създаване на специфична институционална рамка чрез организиране на процедури за сътрудничество; iv) споразумения със значителни финансови последствия за Съюза; v) споразумения в области, за които се прилага обикновената законодателна процедура (или специалната законодателна процедура, когато тя се изисква).
Изглежда желателно да се установи тясна връзка между Европейския парламент и върховния представител, който трябва редовно да бъде канен да участва не само в пленарните разисквания (освен двата годишни дебата относно развитието на общата външна политика и политика на сигурност и общата политика за сигурност и отбрана), но и в разискванията на компетентните парламентарни комисии. Тази практика трябва да обхване и специалните представители, както и членовете на Комисията, компетентни за конкретните области от външната дейност на ЕС, а също така и определени лица, изпълняващи длъжност, чието политическо значение е очевидно, в случая в Европейската служба за външна дейност. От друга страна, въпреки че Европейският парламент трябва, разбира се, да се съобрази с необходимостта от дискретност относно определена чувствителна информация, свързана с ОВППС, по-специално в областта на отбраната
Влизането в сила на новия договор ще наложи впрочем преразглеждане на междуинституционното споразумение относно достъпа на Европейския парламент до чувствителна информация на Съвета в областта на общата политика за сигурност и отбрана (Междуинституционално споразумение от 20 ноември 2002 г. между Европейския парламент и Съвета относно достъпа на Европейския парламент до чувствителна информация на Съвета в областта на политиката на сигурност и отбрана). , той може да играе едновременно и нова роля в областта на външната дейност с организиране на нов вид „публични изслушвания” по отношение на външната дейност, с участието на лица на отговорни длъжности от различните институции и от Европейската служба за външна дейност, представители на трети страни или международни организации, т.н.
4. Договорът определя три вида решения в рамките на външната дейност на Съюза:
– решения в рамките на външната дейност в нейната цялост (член 22 от ДЕС),
– решения в рамките на ОВППС (член 26 от ДЕС),
– решения в областите от външната дейност, различни от ОВППС.
4.1. Решения в рамките на външната дейност в нейната цялост (член 22 от ДЕС)
Европейският съвет приема необходимите решения относно определянето на стратегическите интереси и цели на Съюза в областта на външната дейност в нейната цялост (член 22, параграф 1 от ДЕС), които засягат ОВППС или другите области от външната дейност. Той решава с единодушие по препоръка на Съвета, която е приета от него по реда и условията, предвидени за всяка област.
4.2. Решенията в рамките на ОВППС (член 26 от ДЕС)
Европейският съвет приема необходимите решения за определяне на стратегическите интереси, както и на общите цели и насоки на общата външна политика и политика на сигурност (член 26, параграф1 от ДЕС). Съветът изработва общата външна политика и политика на сигурност и приема решенията, необходими за нейното определяне и прилагане. Тези решения отново се взимат с единодушие (член 26, параграф 2).
Съветът приема също така решения, отнасящи се до действията, които трябва да се предприемат (член 28, параграф1) и действията, които определят подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество (член 29, параграф1). Тези решения също се вземат от Съвета с единодушие (член 31, параграф 1) освен ако се базират на решение на Европейския съвет относно стратегическите интереси и цели на Съюза, посочено в член 22, параграф 1, ако са взети по предложение на върховния представител, представено вследствие на конкретно искане, което Европейският съвет му е отправил (по собствена инициатива или по инициатива на върховния представител) или прилагат решение, което определя действие или позиция на ЕС (член 31, параграф 2). Европейският съвет може да реши с единодушие горепосочените решения да се вземат с квалифицирано мнозинство. Въпреки това никое от тези изключения не се прилага, ако въпросните решения засягат военната област или областта на отбраната.
Решенията за назначаване на специален представител също така се вземат с квалифицирано мнозинство (член 33).
Решението за създаване на Европейска служба за външна дейност се взима от Съвета с единодушие по предложение на върховния представител и с одобрението на Комисията и становището на Европейския парламент (член 27, параграф 3) (вж. по-долу).
Съветът приема също така с единодушие (след консултация с Европейския парламент) решение, което установява процедурите за гарантиране на бърз достъп до бюджетните кредити на ЕС, предназначени за спешно финансиране на инициативи в рамките на общата външна политика и политика на сигурност. От друга страна, решенията относно реда и условията за сформиране и финансиране на началния фонд, за управление и финансов контрол на този фонд се вземат с квалифицирано мнозинство (член 41 от ДЕС).
Решенията, с които Съветът приема международните споразумения в областта на ОВППС по принцип също се вземат с единодушие.
4.3. Решения в другите области от външната дейност, различни от ОВППС
Общото правило, посочено в член 22, параграф 1, според което Съюзът приема с единодушие решенията относно стратегическите интереси и цели на Съюза, се прилага също така и за секторите от външната дейност, различни от ОВППС. Но определянето и прилагането на политиката на ЕС за тези области попада в рамката на обичайните „общностни” процедури: законодателни актове, приети при прилагане на обикновената или специалната законодателна процедура (според това какво е предвидено в договора); сключване на международни споразумения, за които Съветът решава по принцип с квалифицирано мнозинство след одобрение на Европейския парламент. Въпреки това определени споразумения в областта на общата търговска политика се вземат с единодушие: търговията с услуги, търговските аспекти на интелектуалната собственост и преките чуждестранни инвестиции, когато споразуменията съдържат разпоредби, за които се изисква единодушие при приемането на вътрешни правила (член 207, параграф 4 от ДФЕС); търговия с културни и аудиовизуални услуги, когато съществува риск тези споразумения да засегнат културното и езиково многообразие на Съюза, и за споразуменията в областта на търговията със социални, образователни и здравни услуги при определени условия (член 207, параграф 4, буква б) от ДФЕС).; Също така се приемат единодушно споразуменията за асоцииране, споразуменията за икономическо, финансово и техническо сътрудничество с държавите кандидатки за присъединяване и за споразуменията в области, за които се изисква единодушие за вътрешните решения. Същото се прилага и за споразумение за присъединяване към Европейската конвенция за защита на правата на човека (решението за одобряване на това споразумение трябва да бъде одобрено от всички държави-членки в съответствие с техните конституционни изисквания, преди споразумението да влезе в сила) – вж. член 218, параграф 8 от ДФЕС.
Препоръка
Всяко решение в областта на външната политика следва ясно да посочва в каква рамка (и по силата на кой член от договора) се взема с оглед ясното определяне на приложимата процедура, както при изготвянето му, така и при изпълнението му.
5. Външното представителство на Съюза има, според разпоредбите на Договорите, три измерения:
– Председателят на Европейския съвет осигурява "на своето равнище и в това си качество външното представителство на Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност, без да се засягат компетентността на върховния представител на Съюза“ (член 15, параграф 6 от ДЕС);
– Върховният представител по въпросите на външните работи и политиката на сигурност „представлява Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност”. „Той води политическия диалог с трети страни от името на Съюза и изразява позицията на Съюза в международните организации, както и на международните конференции” (член 27, параграф 2 от ДЕС);
– Комисията осигурява външното представителство на Съюза „с изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи” (член 17 от ДЕС). По-специално Комисията отговаря за външното представителство за областите, попадащи в правомощията на Общността;
– що се отнася до Еврото, договорът постановява, че Съветът може, по предложение на Комисията, да приема подходящи мерки за осигуряване на единно представителство в международните финансови институции и конференции. Съветът взема решение след консултация с Европейската централна банка. Комисията неотдавна с право подчерта в свое съобщение
Съобщение на Комисията от 7 май 2008 г. по случай десетата годишнина от въвеждането на еврото. факта, че за да се приведе в съответствие ролята на еврото в международен план с икономическата му тежест, е необходимо „ разработването на общи позиции и консолидирането на нейното представителство, които да доведат до получаване на едно място в съответните международни финансови институции и форуми".
На пръв поглед договорът не внася яснота в своеобразната объркана картина, накарала според мълвата някога Кисинджър да зададе въпроса: „Европа, а какъв й е телефонният номер?. Това впечатление трябва все пак бъде нюансирано: Трябва да се припомни, че във всички държави-членки има също така различни политически постове, свързани с отговорност за представителство на международно равнище.
От тази гледна точка стигаме до заключението, че председателят на Съвета ще упражнява по-скоро представителни функции. Трябва да се отчита, както е формулирано " ...равнището и качеството..." че в качеството на председател на Европейския съвет той ще трябва да осигурява представляването на тази институция на равнище ОВППС. Той може следователно да представлява Европейския съюз в контактите на равнище ОВППС с държавни глави на други държави или да осигурява организацията и/или представителството на Европейския съвет на заседания на високо международно равнище, както в момента министър-председателят на държавата-членка, осъществяваща председателството на Съвета. Но това не му предоставя статут на инициатор в областта на ОВППС или роля на привилегирован събеседник за вземането на политически решения от името на Съюза. Тези функции по отношение на ОВППС се възлагат ясно на върховния представител.
Всъщност, освен горепосочените разпоредби, по-специално член 27, параграф 2 от ДЕС, параграф 1 от същия член възлага на върховния представител да допринася с предложенията си за разработването на тази политика и нейното изпълнение "в качеството си на пълномощник на Съвета”. В текста се добавя, че същото се отнася за общата политика за сигурност и отбрана.
Следователно може да се заключи, че върховният представител е натоварен да представлява ЕС по отношение на подготовката и изпълнението на ОВППС – включително политиката за отбрана, тоест включително провеждане на диалог с трети страни и изразяване на позицията на ЕС в международните организации.
Последицата от създаването на длъжностите председател на Европейския съвет и върховен представител е, че според Договора от Лисабон нито министър-председателят на държавата-членка, осъществяваща председателството на Съвета, нито нейният министър на външните работи, който вече не председателства Съвета по външни работи , играят роля в областта на представителството на ЕС. Въпреки това председателят на Европейския съвет и върховният представител могат да възложат на министър-председателя и министъра на външните работи на държавата-членка, осъществяваща председателството на Съвета, определени мисии по осигуряване на представителството.
По този начин се уточнява ролята на Върховния представител като заместник-председател на Комисията. Комисията е отговорна да представлява ЕС извън границите на Съюза, с изключение на ОВППС.
Що се отнася до ролята на върховния представител в качеството му на заместник-председател на Комисията, договорът уточнява, че той „е натоварен, в рамките на Комисията, с отговорностите, които са предоставени на последната в областта на външните отношения, и с координирането на другите аспекти на външната дейност на Съюза”. Организацията на Комисията остава въпреки това прерогатива на председателя на Комисията. В качеството си на заместник-председател на Комисията, върховният представител е подчинен на ръководството на председателя на Комисията и на действащите правила в колегиалния орган. Председателят на Комисията може, следователно, да реши да председателства заседанията на членовете на Комисията, отговарящи за свързаните с външната дейност въпроси.
Външното представителство на Съюза в областите от компетентността на тази институция се осигурява:
– или пряко от председателя на Комисията – по-специално на равнище министър-председатели;
– или от заместник-председателя на Комисията (върховния представител), натоварен с отговорностите на Комисията в областта на външните отношения и с координирането на другите области на външната дейност на Европейския съюз. Следователно е нормално той да представлява също Съюза извън границите на ЕС по отношение на „общностния” аспект на външните отношения на Съюза, на министерско равнище, още повече, че понякога тези въпроси са неотделими от въпроси от областта на ОВППС;
– или, що се отнася до специфичните портфейли, имащи външно измерение, от един от членовете на Комисията, отговарящи за дадена област (върховният представител координира останалите аспекти на външните отношения на Съюза, но не замества членовете на Комисията, занимаващи се с външната търговия, развитието, т.н.).
Текстът на член 218, параграф 3 относно преговорите по сключване на международни споразумения потвърждава това тълкуване: "3. Комисията или върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност представят, когато предвиденото споразумение се отнася изключително или предимно до общата външна политика и политика на сигурност, препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава, в зависимост от областта на предвиденото споразумение, преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза.”
Изглежда логично с преговорите за сключване на споразумения , които попадат изключително или главно в обхвата на ОВППС, да е натоварен пряко върховния представител или някой, поставен под неговото ръководство, или върховният представител съвместно с Комисията, а във всички останали случаи самият върховен представител в качеството си на заместник-председател на Комисията или Комисията, представена от члена на Комисията, отговарящ за съответната област, по предложение на самата Комисия.
С оглед на гореизложеното, може да се заключи в полза на подход, относително близък до изложения в началото на тази глава.
Препоръка:
Европейският парламент счита, че външното представителство на ЕС трябва да е организирано в следните посоки:
– председателят на Европейският съвет изпълнява функции на представителство на Европейския съюз на равнище ОВППС, но без да има правомощия по отношение на политическите насоки; към това се добавя, по целесъобразност, специфична роля на представителство на Европейския съвет, по-специално на равнище контакти с държавните глави на трети страни.
– Комисията – и по специално нейният председател – трябва да изпълнява функции на представителство на равнище външни отношения в тяхната цялост и секторни политики, включени във външната дейност на ЕС (външна търговия, развитие, т.н.)
– Върховният представител трябва същевременно да изпълнява роля по отношение на провеждането на ОВППС (инициатива и изпълнение), по-специално представяйки съюза в контактите с трети страни и представителството в международните организации ; това включва също така поемането на функцията, изпълнявана понастоящем от действащия председател на Съвета по външните работи (по принцип това е министърът на външните работи на държавата-членка, изпълняваща председателството); той има също така функции на представителство на равнището на външната дейност в нейната цялост или области от външната дейност, различни от ОВППС, но в този случай той е под ръководството на председателя на Комисията и трябва да спазва решенията на колегиалния орган по отношение на другите аспекти на външната дейност.
6. Обща политика за сигурност и отбрана (ОПСО)
Договорът от Лисабон също представлява важен напредък и по отношение на общата политика за сигурност и отбрана, специфична област от ОВППС, по-специално възможността за държавите-членки, които имат политическа воля и военен капацитет да го направят, да установят постоянно структурирано сътрудничество, което може да доведе в подходящия момент до обща отбрана.
Но в институционален план, като се изключи новата длъжност на върховния представител и неговите нови функции, промените не са много големи.
В действителност, отново става въпрос за предимно междуправителствена област, в нея държавите-членки вземат решение по по-голямата част от въпросите с единодушие.
Ролята на Европейския съвет е да определя стратегическите интереси на Съюза, целите и общите насоки на ОВППС, включително по въпросите, относими към отбраната, по общия смисъл на член 2, параграф 1 от ДЕС. Също така на него е предоставено правомощието за вземане, когато настъпи подходящия момент, на решение за преминаване към истинска обща политика на отбрана (член 42, параграф 2). Това решение следва да бъде взето с единодушие и за да влезе в сила, следва да бъде одобрено от държавите-членки в съответствие с конституционните им изисквания.
Съветът е натоварен с всички останали решения за определяне и прилагане на ОВППС, като действа почти във всички случаи с единодушие (обикновено по предложение или след консултация с върховния представител). Изключения: решението за създаване на постоянно структурирано сътрудничество в областта на отбраната за държавите-членки, имащи политическата воля и необходимите военни средства; решението относно определяне на статута, седалището и условията за функциониране на Европейската агенция по въоръжение.
Фактът, че Съветът играе основна роля в областта на общата политика за сигурност и отбрана създава впрочем конкретен проблем: Трябва ли Съветът по външни работи да бъде натоварен с въпросите, свързани с отбраната, или трябва да се предвиди специален състав на Съвета с министрите на отбраната? Фактът, че политиката за сигурност и отбрана е неделима част от ОВППС, за която Договорът уточнява, че е компетентен Съветът по външни работи, с тази особеност, че е председателстван от върховния представител и че върховният представител е компетентен също така за изпълнението на политиката за сигурност и отбрана и външното представителство в тази област, е в полза на решение на Съвета по външни работи да поеме правомощията на Съвета в областта на ОВППС, разбира се с участието на министрите на отбраната, когато се обсъждат специфични въпроси в областта. Същият принцип следва впрочем да се прилага за вътрешната организация на Европейския парламент в областта.
Парламентът няма специфични функции в тази област, все пак остава общото задължение на върховния представител редовно да информира Европейския парламент относно главните линии на развитие на ОВППС и да вземе под внимание неговата гледна точка. Комисията, от своя страна, също има в областта на общата политика за сигурност и отбрана единствено допълваща функция за даване на предложения съвместно с върховния представител (по отношение на използването на инструментите на Съюза за мисиите на тази област (член 42, параграф 4) и, по целесъобразност, за сътрудничество с Европейската агенция по въоръжаване (член 45, параграф 2).
Препоръка
С цел осигуряване на съгласуваността на външната политика и на частта от нея, посветена на отбраната, въпросите относно политиката за сигурност и отбрана трябва да се разглеждат също така от Съвета по външни работи, в който да участват министрите по отбраната, когато дневният ред включва и специфични въпроси в тази област .
17.2.2009
СТАНОВИЩЕ на комисията по развитие
на вниманието на комисията по конституционни въпроси
относно въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие в Европейския съюз
( 2008/2073(INI) )
Докладчик по становище:
Renate Weber
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комисията по развитие приканва водещата комисия по конституционни въпроси да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:
1. приветства факта, че Договорът от Лисабон гласи, че "политиката на Съюза в областта на сътрудничеството за развитие и политиките на държавите-членки се допълват и подсилват взаимно" и че главната цел на тази политика е "намаляването и, като крайна цел, изкореняването на бедността" и изтъква, че сътрудничеството за развитие представлява автономна и обособена политика с дефинирани специфични цели;
2. подчертава, че държавите-членки и Съюзът следва да се стремят към по-висока степен на координация на донорите и по-добро разделение на труда, което ще допринесе за по-голяма ефективност на помощта и призовава институциите на ЕС да поемат по-голяма координационна роля;
3. приветства факта, че Договорът от Лисабон запазва процедурата за съвместно вземане на решения в областта на сътрудничеството за развитие; подчертава, че това означава, че Парламентът трябва да използва в пълна степен своите правомощия за оформяне съдържанието на регламентите, както и правата си за демократичен контрол върху всички аспекти на политиката за сътрудничество за развитие на ЕС;
4. отбелязва, че заседанието на Европейския съвет от 11 и 12 декември 2008 г. взе политическото решение да запази броя на членовете на Комисията по един на държава-членка и изисква при разпределянето на портфейлите Комисията да зачита необходимата специфика на сътрудничеството за развитие като автономна сфера на политика;
5. приветства създаването на новия значим пост на върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, но отбелязва, че съществува опасност от даване на предимство на външните отношения и политиките на сигурност, за сметка на маргинализацията на приоритетите свързани с развитието; припомня, че Договорът от Лисабон поставя политиките за развитие на същото равнище, както останалите външни политики;
6. подчертава, че персоналът на Европейската служба за външна дейност следва да включва достатъчен брой експерти по въпросите на развитието;
7. счита, че прилагането на Договора от Лисабон представлява възможност за преразглеждане на институционалната архитектура на Европейската комисия и за подобряване на разпределението на правомощията между нейната Генерална дирекция за развитие (ГД „Развитие”) и Генералната дирекция за външни отношения (ГД „Външни отношения“ ), с цел засилване на ефикасността и съгласуваността, а именно като ГД „Развитие” поеме отговорността за всички политики и програми в областта на сътрудничеството за развитие във всички географски райони (не само АКТБ, но и държави, които се ползват от Инструмента за сътрудничество за развитие) и посредством интегриране на EuropeAid в ГД „Развитие”; в тази връзка призовава за засилено сътрудничество между ГД „Развитие” и ГД „Външни отношения“ за постигане на общите цели на външните действия на ЕС;
8. настоява, че с оглед гарантирането на последователността на политиката за развитие, на административно ниво съществува постоянна необходимост от отделна Генерална дирекция „Развитие”, носеща отговорност за определянето на политиката, предоставянето консултации и управлението на политиката на ЕС, насочена към сътрудничеството за развитие.
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
Дата на приемане
17.2.2009 г.
Резултат от окончателното гласуване
+:
–:
0:
20
0
3
Членове, присъствали на окончателното гласуване
Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване
Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
Дата на приемане
9.3.2009
Резултат от окончателното гласуване
+:
–:
0:
19
1
1
Членове, присъствали на окончателното гласуване
Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване
Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen
