A6-0014/2009
26.1.2009
ДОКЛАД
относно изпълнението на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети
(2008/2247(INI))
Комисия по правни въпроси
Докладчик:
Bert Doorn
Докладчик по становище(*):
Ieke van den Burg , комисия по икономически и парични въпроси
(*) Асоциирана комисия – член 47 от Правилника за дейността
PE 414.935v02-00
СЪДЪРЖАНИЕ
Стр.
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ Error! Bookmark not defined.
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ..................................................... Error! Bookmark not defined.
СТАНОВИЩЕ на комисията по икономически и парични въпроси Error! Bookmark not defined.
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ Error! Bookmark not defined.
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
относно изпълнението на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети
( 2008/2247(INI) )
Европейският парламент ,
– като взе предвид Директива 2006/43/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 г. относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети
ОВ L 157, 9.6.2006 г., стр. 87. ,
– като взе предвид своята резолюция от 21 февруари 2008 г. относно Двадесет и третия годишен доклад на Комисията относно упражняването на контрол на прилагането на правото на Общността (2005)
Приети текстове, P6_TA(2008)0060 . ,
– като взе предвид своята резолюция от 21 октомври 2008 г. относно 24-ти годишен доклад на Комисията относно наблюдението на прилагането на правото на Общността
Приети текстове, P6_TA(2008)0494 . ,
– като взе предвид своята резолюция от 4 септември 2007 г. за по-добро законотворчество 2005: прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност – 13-ти доклад
ОВ C 187 E, 24.7.2008 г., стр. 67. ,
– като взе предвид своята резолюция от 4 септември 2007 г. относно по-доброто регулиране в Европейския съюз
ОВ C 187 E, 24.7.2008 г., стр. 60. ,
– като взе предвид член 45 от своя правилник,
– като взе предвид доклада на комисията по правни въпроси и становището на комисията по икономически и парични въпроси ( A6-0014/2009 ),
А. като има предвид, че Парламентът нееднократно е заявявал, че от законодателство на ЕС има смисъл само ако то се спазва в държавите-членки и поради това наблюдението на транспонирането и прилагането на законодателството на ЕС от държавите-членки трябва да бъде подобрено; като има предвид, че Парламентът е предлагал на отговорния докладчик да се дава доклад за напредъка след изтичането на срока за транспониране,
Б. като има предвид, че Директива 2006/43/ЕО („Директивата“) беше приета от Парламента и Съвета на 17 май 2006 г. и срокът за транспонирането й в държавите-членки изтече на 29 юни 2008 г., и като има предвид, че трябва да се провери дали транспонирането е протекло правилно,
В. като има предвид, че, въпреки че установява кои членове са били приложени и от кого, таблицата с резултатите, публикувана от Комисията, не предоставя информация за начина, по който е протекло изпълнението и за това дали националните правила съответстват на минималните стандарти, определени в Директивата,
Г. като има предвид, че целта на Директивата е, на първо място, да оптимизира качеството на одитите на годишните счетоводни отчети в целия ЕС, като по този начин повиши доверието в такъв вид отчетност и подобри положението на финансовите пазари, и, на второ място, да създаде условия за равнопоставеност на счетоводния сектор в рамките на вътрешния пазар,
Д. като има предвид, че прилагането на Директивата в държавите-членки трябва да бъде проверено предвид тази двойна цел,
1. отбелязва, че Директивата беше приета в отговор на кризата, последвала краха на Енрон; подчертава, че настоящата финансова криза изтъква значението на висококачествените счетоводни и одиторски практики; изразява съжаление от факта, че само 12 държави-членки са транспонирали изцяло Директивата; настоятелно призовава Комисията да следи за незабавното й транспониране и привеждане в действие;
2. отбелязва със загриженост, че транспонирането на ключовите понятия „дружество, извършващо дейност в обществен интерес“
Член 2, параграф 13 от Директивата. (ДИДОИ) и „мрежа“
Член 2, параграф 7 от Директивата. води до различни тълкувания в държавите-членки; подчертава във връзка с това, че за дружество, припознато като ДИДОИ, както и по отношение на счетоводителя, одитиращ това дружество, Директивата въвежда различни важни задължения; отбелязва, освен това, че Директивата също така въвежда различни допълнителни задължения за одиторските дружества, обхванати в определението за „мрежа“; отбелязва, че е необходимо допълнително обмисляне по отношение на последиците от определението за „мрежа“ и липсата на правна яснота относно отговорността на дружествата за действията на други дружества, които принадлежат към същата мрежа; изразява общи опасения, че една смесица от определения ще доведе до правна несигурност и високи разходи за привеждане в съответствие и по този начин ще окаже отрицателно въздействие върху постигането на целта на Директивата; поради това призовава Комисията да извърши обстоен преглед на прилагането на определенията и на видимите последици от тяхното въвеждане, както и да се стреми към яснота по отношение на дългосрочните политически приоритети за ЕС в тази област и начина, по който те могат да бъдат най-успешно постигнати, като проведе консултации с държавите-членки;
3. отбелязва, че много държави-членки все още не са приложили член 41 от Директивата, съгласно който държавите-членки трябва да изискват от ДИДОИ да учредяват одиторски комитети или съпоставими органи; смята, че това изискване е важно средство за гарантиране на независимостта на задължителните одити на годишните счетоводни отчети на ДИДОИ;
4. подчертава, че опитът напоследък показва необходимостта от често и висококачествено взаимодействие в рамките на одиторските комитети и между независимите директори, надзорни съвети и одитори и че неизпълнителните членове на съвети следва внимателно да обмислят възможността за провеждане на заседания без присъствието на изпълнителните членове на съвети;
5. заключава, че определени държави-членки са приложили изискването на Директивата за ротация на одиторите в рамките на максимум седем години с много кратък период на ротация от две или три години; изразява съмнение, че толкова кратки периоди на ротация повишават качеството и приемствеността на задължителните одити на ДИДОИ и изтъква, че те пречат на доброто опознаване на одитираната организация от страна на одиторите и одиторските дружества;
6. изразява съжаление, че не всички държави-членки са въвели системата на публичен контрол, изисквана от Директивата; отбелязва, освен това, че в държавите-членки, в които са въведени форми на публичен контрол, съществуват значителни различия между тях; отбелязва, че публичният контрол съгласно Директивата трябва да бъде организиран така, че да се избягват конфликти на интереси; поставя под въпрос, във връзка с това, дали контролните органи, пряко свързани с националните правителства, удовлетворяват това изискване;
7. смята, че е много важно изискваното от Директивата сътрудничество между органите за публичен контрол да се осъществи на практика, тъй като интензивното сътрудничество между контролните органи благоприятства конвергенцията между държавите-членки и може да предотврати допълнителната административна тежест, до която водят различните национални процедури и изисквания;
8. подчертава, че дъщерни дружества, които са регистрирани на фондова борса, подлежат на задължителен одит; препоръчва националното право да изисква от предприятията майки, които имат такива дъщерни дружества, да подлежат на задължителен одит, извършван от одобрени в съответствие с Директивата одитори;
9. счита, че съществува значителна неяснота по отношение на прилагането на член 47 от Директивата, който се отнася до работните документи по одита; изтъква, че въпреки че държавите-членки могат да разрешат прехвърлянето на работни документи по одита или на други документи, държани от задължителните одитори или одиторски дружества, одобрени от тях, на компетентните органи на трета страна, съществуват правни въпроси и въпроси, свързани със защитата на данните, които трябва да бъдат разгледани с цел да се гарантира, че информацията, която одиторите в ЕС получават от своите клиенти, остава поверителна и не се оповестява в трети страни, където подобни дружества са регистрирани на фондова борса или където е учредено предприятието майка;
10. призовава Комисията да направи внимателна оценка на националното законодателство, транспониращо Директивата, да се заеме решително с проблемите, посочени в точки от 1 до 5, и да докладва пред Парламента в срок от две години; изразява съмнение дали избраният метод за минимално хармонизиране е наистина правилният начин за постигане на целите на тази и на други свързани с вътрешния пазар директиви, тъй като многото дерогации, разрешени от Директивата, ще доведат до допълнително разпокъсване на пазара на счетоводни услуги; призовава Комисията да използва ясни концепции при осъществяване на хармонизация;
11. изтъква, че неоправдани забавяния в приемането на Международните одиторски стандарти (ISA) могат да окажат отрицателно въздействие върху регулаторната среда и да доведат до допълнително разпокъсване, което е в противоречие с общата цел на Директивата; поради това изисква от Комисията да избегне ненужните забавяния в приемането на стандартите и да започне широка публична консултация във връзка с приемането им;
12. счита, че внимателното наблюдение и проверка на правилното и своевременно изпълнение на законодателството на ЕС е особено важно средство за постигане на по-добро прилагане на правото на ЕС и за избягване на практиката на прилагане на по-високи от общностните стандарти на национално равнище, която би могла да възникне въз основа, например, на член 40 от Директивата, който излага неизчерпателен списък на изискванията за отчитане с цел прозрачност;
13. подкрепя това, че Комисията напътства държавите-членки и работи в тясно сътрудничество с тях с цел да осигури правилно и своевременно изпълнение, например като използва семинари за транспонирането като форум за постигане на консенсус относно изпълнението на конкретни разпоредби на общностното законодателство; подкрепя използването на таблици на съответствието в процеса на изпълнение като средство за постигане на максимална конвергенция; въпреки това смята, че е необходимо да се направи повече в областта на даването на ясни насоки на държавите-членки в хода на изпълнението и насочването им към безусловно изпълнение на общностното законодателство;
14. решително набляга на факта, че всякакви квазизаконодателни мерки в рамките на обхвата на Директивата могат да бъдат приемани единствено чрез прилагането на процедурата по регулиране с контрол, придружена, където е необходимо, с оценка на тяхното въздействие;
Препоръка за осигуряване на качество
15. Приветства Препоръка 2008/362/ЕО на Комисията от 6 май 2008 г. относно външно гарантиране на качеството на задължителни одитори или одиторски дружества, които извършват одит на дружества, извършващи дейност в обществен интерес
ОВ L 120, 7.5.2008 г., стр. 20. ; присъединява се към установеното мнение, че е важно да се провеждат независими външни проверки за осигуряване на качеството в съответствие с целта на Директивата за повишаване на качеството на одитите и достоверността на публикуваната финансова информация; нещо повече, подкрепя установеното мнение, че цялостната независимост и безпристрастност на инспекциите и инспекторите са от първостепенна важност;
16. настоятелно призовава Комисията да насърчи националните структури за осигуряване на качеството в тясно сътрудничество с държавите-членки, което гарантира независима и външна оценка на качеството на работата на счетоводните дружества; подчертава във връзка с това, че Европейският законодателен орган трябва да се ограничи до общи рамкови разпоредби, установени в Директивата и препоръката, и да остави на професионалистите да изпълнят тези правила със съдържание;
Решение за регистрация на одитори от трети страни
17. Отбелязва Решение 2008/627/ЕО на Комисията от 29 юли 2008 г. относно преходен период за одиторски дейности на някои одитори и одиторски дружества от трети държави
ОВ L 202, 31.7.2008 г., стр. 70. ; изисква от Комисията да съобщи на Парламента за последващите действия по въпроса за регистрацията на одитори от трети страни;
Отговорност на одиторите
18. отбелязва, че разнородността между режимите на отговорност на държавите-членки може да доведе до нормативен арбитраж и да подкопае вътрешния пазар, но съзнава различията в равнищата на участие, свързани с размера на одиторските дружества и дружествата, с които те работят; подчертава, че исковете за отговорност често идват от трети страни, в които в основата на такива съдебни спорове до голяма степен са договореностите за хонорари в зависимост от присъденото обезщетение; изразява нежелание да приеме подобна култура на съдебни спорове в Европейския съюз и изисква по-принципно решение на нежеланите последици от такива практики, в основата на които са хонорарите;
19. отбелязва Препоръка 2008/473/ЕО на Комисията от 5 юни 2008 г. за ограничаване на гражданскоправната отговорност на задължителните одитори и одиторски дружества
ОВ L 162, 21.6.2008 г., стр. 39. , с която държавите-членки се призовават да ограничат отговорността на счетоводителите, като се вземат предвид собственото им национално законодателство и обстоятелства; отбелязва също целта на препоръката да се поддържат условия на равнопоставеност за предприятията и счетоводните дружества чрез по-голяма конвергенция между държавите-членки в тази област; подчертава, че целта за ограничаване на отговорността на одиторите на одиторските дружества, предложена в препоръката на Комисията не трябва да нарушават принципите, които уреждат гражданската отговорност в някои държави-членки, като например принципа за правото на обезщетение на потърпевшите лица; подчертава, че в условията на текущата икономическа и финансова криза поръката не би следвало да поставя под въпрос качеството на задължителния одит или доверието във функцията на задължителните одити; призовава Комисията да информира Парламента не по-късно от 2010 г. за въздействието и последващите действия по препоръката, като важен въпрос във връзка с това в частност е дали и до каква степен, в съответствие с целта на Директивата, препоръката е довела до по-голяма конвергенция между държавите-членки; подчертава, че в случай че възникне необходимост от допълнителни мерки, Комисията трябва да предприеме оценка на въздействието, за да се проучи евентуалното отражение на ограничаването на гражданската отговорност на одиторите и одиторските дружества върху качеството на одита, финансовата сигурност и концентрацията на одитния пазар;
Консултация относно правилата на собственост
20. приветства консултациите, които Комисията започна във връзка с правата на собственост в счетоводните дружества, и очаква с интерес отговорите на заинтересованите страни;
°
° °
21. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията.
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ
По силата на ролята си на съзаконодател Европейският парламент проявява силен интерес към изпълнението на Директивата от държавите-членки. Правилното и своевременно изпълнение е много важна стъпка по пътя на последователното прилагане на общностното законодателство в рамките на вътрешния пазар. То повишава ефективността на законодателните мерки. Поради това Европейският парламент ще участва по-официално в процеса на наблюдение на изпълнението на европейското законодателство в държавите-членки, като изготвя доклади за транспонирането на важни законодателни актове на ЕС.
На 9 септември 2008 г. беше проведено изслушване, на което експерти от заинтересованите организации представиха най-новите въпроси във връзка с процеса на изпълнение.
В настоящия доклад, който оценява изпълнението в държавите-членки, докладчикът би искал да наблюдава и докладва доколко са изпълнени или се очаква да бъдат изпълнени целите на Директивата. Основният въпрос е дали мерките по прилагане в държавите-членки максимизират качеството на одитите и дали постигат условия на равнопоставеност за одитния сектор.
Определения
Прилагането на определението за „дружество, извършващо дейност в обществен интерес“, води до разлики в тълкуването между държавите-членки. Няколко допълнителни задължения са пряко свързани с определението за „ДИДОИ“, например изискването ДИДОИ да учредят одиторски комитет. Нещо повече, от одиторите на ДИДОИ се изисква да публикуват годишни доклади за прозрачността и самите одитори подлежат на по-строг режим на инспектиране от другите одитори. Поради това е особено важно Комисията заедно с държавите-членки да се стреми към равнозначно прилагане на определението за „ДИДОИ“ във всички държави-членки.
Прилагането на определението за „мрежа“ води до различаващи се национални законодателни разпоредби. Несъответствията между националните определения за „мрежа“ водят до ненужна прекомерна административна тежест за мрежите. Те също така могат да доведат до присъщия риск да се окаже, че регистрираните одиторски дружества непреднамерено не съблюдават съответните разпоредби във всички държави-членки.
Съществуват допълнителни изисквания, пряко свързани с дружествата, които принадлежат към мрежа, например идентифицирането на мрежата за регистрация на дружество в различни държави-членки. Директивата задължава одиторските дружества при подаване на заявление за регистрация в държава-членка да посочват дали са част от мрежа и да идентифицират мрежата. Ако в държавите-членки няма последователно определение на мрежа, резултатът ще бъде значително разпокъсване на законодателните мерки, което определено противоречи на целите на Директивата.
Одиторски комитет
Ролята на одиторския комитет е важна за постигането на независими одити и, оттам, за максимизиране на качеството на одитите. Одиторският комитет трябва да наблюдава всички аспекти на процеса на финансова отчетност и независимостта на одиторите и одиторското дружество. Изискването за одиторски комитет се оказва правило, което е трудно да се приложи поради значителното количество елементи на корпоративното управление.
Необходима е направляващата роля на Комисията, за да насочи държавите-членки в правилната посока към работещ и съобразен с нормативната уредба режим за одиторските комитети.
Ротация на одитни партньори
Кои приложени периоди за ротация са в съответствие с това изискване? Едно строго формално тълкуване би довело до заключението, че всеки период на ротация, по-малък от 7 години, е в съответствие с Директивата. Може наистина да се постави под съмнение, обаче, дали много кратките периоди на ротация биха могли да постигнат общата цел на тази Директива, а именно максимизиране на качеството на одитите. Практикуващите одитори подчертават, че одитните партньори се нуждаят от достатъчно време, за да се запознаят задълбочено с одитираната организация. Следователно твърде кратките периоди на ротация биха оказали влияние върху резултатите от работата на одиторите. Комисията следва да наблюдава внимателно дали периодите за ротация на национално равнище помагат за постигането на по-добри одити.
Инструмент за хармонизация
От дейностите по изпълнението в държавите-членки може да се види, че е налице неоспоримо напрежение между основните цели на Директивата (сред които е и създаването на условия на равнопоставеност на европейските одитори) и самия характер на Директивата, а именно минималната хармонизация. Нещо повече, наблюдавани са мерки по прилагане, които в буквалния смисъл не противоречат на текста на Директивата, но които биха могли да възпрепятстват постигането на нейните цели. Такъв е по-специално случаят с периодите на ротация.
Поради това докладчикът би искал да постави под въпрос доколко минималната хармонизация е подходяща като избран законодателен инструмент.
Член 95 от Договора често е правното основание за законодателството в областта на вътрешния пазар. Този член оставя избора на подходящ инструмент за законодателство, регламент или директива, на усмотрението на Комисията. Когато се избере използването на директива, характерът на хармонизирането често е минимална хармонизация. Практиката на изпълнение на директиви в държавите-членки и прилагането на законодателството на ЕС най-общо показват, че директивите, основани на минимална хармонизация, не са предпочитаните законодателни инструменти. Тя показва, че равнозначно изпълнение на съществените разпоредби за стабилно функциониране на вътрешния пазар се гарантира най-добре чрез използването на директиви, основани на пълна хармонизация, или регламенти.
Отговорност на одиторите
Към днешна дата има приблизително девет държави-членки, в които е в сила пълно ограничаване на отговорността на одиторите. В редица държави-членки законодателство във връзка с ограничаването на отговорността е в процес на разработване. В други държави-членки тече оживен дебат във връзка с отговорността на одиторите.
В процеса на бъдещото развитие на националните законодателства стремежът трябва да бъде към максимална конвергенция на националните разпоредби в съответствие с целите на Директивата. Поради това е важно Комисията да публикува оценка на тези промени във връзка със своята препоръка, за да информира Парламента за степента на последващите действия в държавите-членки. Ако резултатът не е максимална конвергенция, Комисията следва да помисли за допълнителни законодателни мерки, които ще се окажат по-ефективни.
3.12.2008
СТАНОВИЩЕ на комисията по икономически и парични въпроси
на вниманието на комисията по правни въпроси
относно прилагане на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети
( 2008/2247(INI) )
Докладчик (*): Ieke van den Burg
(*) Асоциирана комисия – член 47 от Правилника за дейността
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комисията по икономически и парични въпроси приканва водещата комисия по правни въпроси да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:
1. отбелязва, че Директивата беше приета като отговор на кризата след краха на Енрон; подчертава, че настоящата финансова криза изтъква значението на висококачествените счетоводни и одиторски практики; изразява съжаление от факта, че само 12 държави-членки са транспонирали изцяло Директивата; настоятелно призовава Комисията да следи за незабавното й транспониране и привеждане в действие;
2. подчертава, че опитът напоследък показва необходимостта от често и висококачествено взаимодействие в рамките на одиторските комитети и между независимите директори, надзорни съвети и одитори и че неизпълнителните членове на съвети следва внимателно да обмислят възможността за провеждане на заседания без присъствието на изпълнителните членове на съвети;
3. изразява съжаление от факта, че не всички държави-членки са създали независими органи за публичен надзор на одиторите, които разполагат с достатъчно ресурси; подчертава, че този пропуск следва да бъде отстранен, а координацията между националните органи за публичен надзор да бъде засилена; настоятелно призовава за взаимно признаване с надзорните органи на трети страни;
4. отбелязва, че разнородността между режимите на отговорност на държавите-членки може да доведе до нормативен арбитраж и да подкопае вътрешния пазар, но съзнава различията в равнищата на участие, свързани с размера на одиторските фирми и дружествата, с които те работят; подчертава, че исковете за отговорност често идват от трети страни, в които в основата на такива съдебни спорове до голяма степен са договореностите за хонорари в зависимост от присъденото обезщетение; изразява нежелание да приеме подобна култура на съдебни спорове в Европейския съюз и изисква по-принципно решение на нежеланите последици от такива практики, в основата на които са хонорарите;
5. приветства препоръката на Комисията във връзка с ограничаването на гражданската отговорност на одиторите; насърчава държавите-членки да изпълнят тази препоръка;
6. подчертава, че дъщерни дружества, които са регистрирани на фондова борса, подлежат на задължителен одит; препоръчва националното право да изисква от предприятията майки, които имат такива дъщерни дружества, да подлежат на задължителен одит, извършван от одобрени в съответствие с Директивата одитори.
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
Дата на приемане
2.12.2008г.
Резултат от окончателното гласуване
+:
–:
0:
26
0
0
Членове, присъствали на окончателното гласуване
Mariela Velichkova Baeva, Paolo Bartolozzi, Zsolt László Becsey, Sebastian Valentin Bodu, Sharon Bowles, Udo Bullmann, David Casa, Manuel António dos Santos, Christian Ehler, Jonathan Evans, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Robert Goebbels, Donata Gottardi, Louis Grech, Othmar Karas, Wolf Klinz, Astrid Lulling, Gay Mitchell, Sirpa Pietikäinen, John Purvis, Peter Skinner, Margarita Starkevičiūtė, Ivo Strejček, Sahra Wagenknecht
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване
Harald Ettl
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
Дата на приемане
20.1.2009г.
Резултат от окончателното гласуване
+:
–:
0:
22
0
0
Членове, присъствали на окончателното гласуване
Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване
Brian Crowley, Eva Lichtenberger, József Szájer, Jacques Toubon, Ieke van den Burg
