P6_TA(2007)0366
Институционални и правни последици от използването на актове с незадължителна юридическа сила
A6-0259/2007
Резолюция на Европейския парламент от 4 септември 2007 г. относно институционалните и правни последици от използването на актове с незадължителна юридическа сила ( 2007/2028(INI) )
Европейският парламент
, –
като взе предвид Договора за ЕО, и по-специално членове 211, 230 и 249 от него,
–
като взе предвид член 45 от своя правилник,
–
като взе предвид доклада на Комисията по правни въпроси и становищата на Комисията по конституционни въпроси, Комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите и Комисията по култура и образование ( A6-0259/2007 ),
A.
като има предвид, че понятието актове с незадължителна юридическа сила, основано на общата практика, е нееднозначно и вредно, и не следва да бъде използвано в документи на общностните институции;
Б.
като има предвид, че разграничението между
dura lex/mollis lex
, което е различно като концепция, не бива да се приема или признава;
В.
като има предвид, че така наречените актове с незадължителна юридическа сила като препоръките, зелените и белите книги или заключенията на Съвета, нямат правна стойност или задължителна юридическа сила;
Г.
като има предвид, че актовете с незадължителна юридическа сила не предоставят пълна съдебна защита;
Д.
като има предвид, че прекомерното прибягване до актове с незадължителна юридическа сила би означавало преминаване от уникалния общностен модел към модела на традиционна международна организация;
Е.
като има предвид, че понастоящем тече дискусия за това как да се повиши ефективността на регулаторната функция на Европейския съюз по отношение както на незадължителните, така и на задължителните правни актове;
Ж.
като има предвид, че по делото
Van Gend en Loos
Съдът на Европейските общности се произнесе, че Договорът "е повече от едно споразумение, пораждащо единствено взаимни задължения за държавите, които са страни по него. ... Общността съставлява нов правов ред на международното право, в полза на който държавите са ограничили суверенните си права, макар и в ограничени сфери, и чийто субекти са не само държавите-членки, но също така и техните граждани. Правото на Общността както налага задължения на лицата, така и е предназначено да поражда права, които стават част от тяхното правно наследство. Тези права възникват не само когато са изрично предоставени от Договора, но също така и въз основа на задълженията, които Договорът налага по ясно определен начин както на физическите лица, така и на държавите-членки и на институциите на Общността" Дело 26/62,
Van Gend & Loos
[1963 г.] ECR 1.
;
З.
като има предвид, че вследствие на това, общностното право може да се разграничи от международното публично право въз основа на обстоятелството, че то е задължително не само за държавите, но и за физическите лица, които черпят от него защитими по съдебен ред права, и в създаването му участват редица институции, включително Европейският парламент, който се избира пряко от гражданите на Съюза; като има предвид, освен това, че европейският правен ред се основава на демокрацията и правовата държава, както ясно е заявено в член 6 и в преамбюла на Договора за ЕС;
И.
като има предвид, че това означава, че институциите на ЕС могат да действат единствено в съответствие с принципа за законосъобразност, т.е., когато е налице правно основание, което им предоставя компетентност, и то в пределите на правомощията им, като има предвид, че е създаден Европейски съд, който да следи за спазването на тези принципи;
Й.
като има предвид, че в случаите, когато Общността разполага със законодателна компетентност, надлежният начин за нейното упражняване е чрез приемане на законодателство от демократичните институции на Съюза - Парламента и Съвета – доколкото това изглежда необходимо при спазване на принципите на субсидиарността и пропорционалността; като има предвид, че само чрез приемането на законодателство в съответствие с институционалните процедури, предвидени в договора, е възможно да се гарантира правна сигурност, принципът на правовата държава, правораздавателният контрол и изпълнението, и като има предвид, че това води и до зачитане на институционалното равновесие, предвидено в Договора, и позволява открито вземане на решения;
К.
като има предвид, че, по правило, в случаите, когато Общността притежава компетентност да законодателства, се изключва използването на актове с незадължителна юридическа сила или "правила за поведение, установени в актове, които нямат задължителна сила, но въпреки това могат да породят определени -косвени - правни последици, които имат за цел и могат да породят практически последици" Linda Senden, Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?, СЕО, том 9, 1/01/2005 г.
, са били традиционно използвани за смекчаване на отсъствието на изрично предвидени законотворчески правомощия и/или способи за прилагане и които поради този свой характер са типични за международното публично право;
Л.
като има предвид, че когато са изрично предвидени в Договора, актовете с незадължителна юридическа сила са законосъобразни, при условие че не се използват като заместители на законодателство, в случаите когато Общността разполага със законодателни правомощия и когато създаването на общностни норми, изглежда необходимо при спазване на принципите на субсидиарността и на пропорционалността, тъй като това би съставлявало и нарушение на принципа за предоставени специфични правомощия, и като има предвид, че по аргумент за по-силното основание това се отнася за съобщенията на Комисията, насочени към тълкуване на общностното законодателство; като има предвид, че подготвителните актове, като зелени и бели книги, също представляват законосъобразно използване на актове с незадължителна юридическа сила по подобие на известията и насоките, публикувани от Комисията за обяснение на начините, по които се прилагат политиките на конкуренцията и държавните помощи;
М.
като има предвид, че такива актове, които могат да се използват като тълкувателни или подготвителни инструменти на актове със задължителна юридическа сила, не следва да се разглеждат като законодателство или да им се придава нормопораждаща ефективност;
Н.
като има предвид, че подобно положение би внесло объркване и несигурност в една област, в която яснотата и правната сигурност следва да преобладават в интерес на държавите-членки и на гражданите;
О.
като има предвид, че при условията на зачитане на правото на инициатива на Комисията Парламентът също така отстоява своето право да приканва Комисията да представя законодателни предложения (член 192 от Договора за ЕО);
П.
като има предвид, че откритият метод на координиране може да послужи за насърчаване на пълното изграждане на вътрешния пазар, но за съжаление участието на Парламента и Съда в този процес е твърде слабо; като има предвид, че поради този демократичен дефицит на така наречения открит метод на координиране, не бива да се злоупотребява с използването му като заместител на липсваща законодателна компетентност на Общността, като с това на държавите-членки фактически се делегират отговорности, аналогични на законодателни правомощия, но възникващи извън рамките на законодателния процес, предвиден в Договора;
Р.
като има предвид, че член 211 от Договора за ЕО предвижда, че "[С] цел да осигури функционирането и развитието на общия пазар, Комисията дава препоръки …по въпроси, включени в настоящия Договор, ако той изрично предвижда това, или ако Комисията го смята за необходимо", но съгласно член 249, параграф пети препоръките нямат задължителен характер и, според Съда, те са "мерки, които не са насочени към пораждане на задължителни последици дори по отношение на лицата, които са техни адресати" Дело C-322/88
Grimaldi
[1989 г.] Сборник 4407, параграф 16.
и не създават права, на които лицата могат да се позовават пред национален съд
Grimaldi
, параграф 16.
, и като има предвид, че член 230 от Договора за ЕО изключва възможността за отмяна на препоръки, тъй като те нямат задължителен характер;
С.
като има предвид, че въпреки това Съдът се е произнесъл, че подобни актове "не могат ... да бъдат разглеждани като актове, които не пораждат правни последици. Националните съдилища са длъжни да вземат предвид препоръките при решаване на отнесените до тях спорове, по-специално, когато препоръките изясняват тълкуването на националните мерки, приети с оглед на тяхното прилагане, или когато са предназначени да допълват задължителни мерки на Общността"
Grimaldi
, параграф 18.
;
Т.
като има предвид, че при използване на препоръките без необходимото внимание е възможно някои актове на Комисията да надхвърлят нейните правомощия (ultra vires);
У.
като има предвид, че член І-33 от Договора за създаване на Конституция за Европа съдържа сходна разпоредба на разпоредбата на член 211 от Договора за създаване на ЕО, но допълва, че "Когато Европейският парламент и Съветът са сезирани с предложение за законодателен акт, те се въздържат да приемат актове, които не са предвидени от съответната законодателна процедура във въпросната област";
Ф.
като има предвид, че през 2005 г. Комисията на основание член 211 от Договора за ЕО прие препоръка относно презграничното управление на авторското право и сродните права върху законно предоставяни музикални услуги по Интернет, описана като "акт с незадължителна юридическа сила ... преназначен да даде възможност на пазара да се развива в правилната посока " и явно насочена към допълване на съществуващите директиви относно авторското право в информационното общество Директива 2001/29/EО (OВ L 167, 22.6.2001 г, стр. 10).
и относно правото на отдаване под наем и наемане, както и относно някои сродни на авторското право права Директива 2006/115/EО (OВ L 376, 27.12.2006 г., стр. 28).
, и като има предвид, че основната цел на тази препоръка е да насърчава многотериториалното лицензиране и да препоръча начини, по които то следва да бъде регулирано, Комисията прилага на практика конкретна възможност на политиката чрез използване на актове с незадължителна юридическа сила;
Х.
като има предвид, че Комисията разглежда или вероятно разглежда възможността да действа чрез препоръки в други области, в които Общността притежава законодателна компетентност, включително регулиране на облагането на авторските права и ограничаването на отговорността на одиторите;
Ц.
като има предвид, освен това, че проектът за Европейско договорно право запазва естеството си на акт с незадължителна юридическа сила;
Ч.
като има предвид, че в случаите, когато Общността притежава законодателна компетентност, но липсва политическа воля за въвеждане на законодателство, използването на актове с незадължителна сила води до опасността от заобикаляне на действително компетентните законодателни органи, до пренебрегване на принципите на демокрация и правовата държава, както и на принципите на субсидиарността и пропорционалността, и превишаване от страна на Комисията на нейните правомощия;
Ш.
като има предвид, че актовете с незадължителна юридическа сила могат да доведат до създаване на впечатление сред обществото не само за една далечна бюрокрация, но и за една "супер-бюрокрация" без демократична легитимност, която е готова на съгласуване между влиятелни интереси, чрез преговори, които са не само непрозрачни но и неразбираеми за гражданите, при което възникват законни очаквания на засегнати трети лица (напр. потребители), които остават лишени от възможността да защитят правата си по съдебен ред, когато бъдат изправени пред актове с неблагоприятни за тях правни последици;
Z.
Щ. като има предвид, че програмата за по-добро законотворчество не следва да бъде подкопавана, така че това да позволи на изпълнителния орган на Общността ефективно да законодателства посредством актове с незадължителна юридическа сила, с което да се създава потенциална заплаха за общностния правен ред, като се избягва участието на демократично избрания Парламент и осъществяването на контрол за законност от Съда на ЕО и се лишават гражданите от средства за правна защита;
AA.
Ъ. като има предвид, че няма установена процедура за консултация с Парламента по предложения за актове с незадължителна юридическа сила, като препоръки и тълкувателни съобщения;
1.
Счита, че актовете с незадължителна юридическа сила в контекста на Общността често представляват нееднозначен и неефективен инструмент, който може да окаже неблагоприятно влияние върху общностното законодателство и институционалното равновесие и следва да се използват предпазливо, дори в случаите, когато са предвидени в Договора;
2.
Припомня, че така наречените актове с незадължителна юридическа сила не могат да бъдат заместител на юридическите актове и инструменти, които се използват, за да гарантират непрекъснатостта на законодателния процес, особено в областта на културата и образованието;
3.
Подчертава, че всяка институция на ЕС, включително Европейският съвет, трябва да обмисля и двете възможности, законодателна и незаконодателна, когато във всеки отделен случай решават какви действия, ако има такива, да предприемат;
4.
Счита открития метод на координация за съмнителен от правна гледна точка, тъй като функционира без достатъчно парламентарно участие и съдебен контрол; поради това счита, че този метод трябва да се прилага само в изключителни случаи и би било целесъобразно да се обмисли начин за включване на Парламента в процедурата;
5.
Изразява съжаление от използването на актове с незадължителна юридическа сила от Комисията, когато тези актове се използват като заместители на законодателство, когато то би било необходимо при спазване на принципите на субсидиарността и пропорционалността или когато пренасят принципни решения от практиката на Съда в области, в които до момента на съществува законодателство;
6.
Призовава институциите да действат по аналогия с член I-33 от Конституционния договор, като се въздържат от приемане на актове с незадължителна сила, когато се разглеждат проекти на законодателни актове; счита, че и според сега действащото законодателство това задължение произтича от принципа на правовата държава съгласно член 6 от Договора за ЕС;
7.
Настоятелно призовава Комисията да положи особени усилия за гарантиране на прозрачност, видимост и публична отчетност в процеса на приемане на актове на Общността с незадължителна сила, както да повиши използването на оценки на въздействието в процеса на вземане на решения;
8.
Призовава Комисията да обърне специално внимание на въздействието на актове с незадължителна юридическа сила върху потребителите и евентуалните правни средства за защита, с които те разполагат, преди да предложи каквито и да е мерки, включващи такива актове;
9.
Счита, че, по отношение на съобщенията на Комисията, от зелените и белите книги не произтичат непосредствени правни задължения; въпреки това, изразява становище, че приемането на консултативни документи и политически декларации за намерения не следва да се възприема като косвено правно задължение за издаване на съответните нормативни разпоредби;
10.
Счита, че тълкувателните съобщения на Комисията служат за постигане на законната цел за осигуряване на правна сигурност, без обаче да надхвърлят пределите на тази цел; счита, че, когато служат за налагане на нови задължения, тълкувателните съобщения съставляват недопустимо разширяване на нормативното регулиране чрез актове с незадължителна юридическа сила; поддържа становището, че когато определено съобщение съдържа подробни разпоредби, които не се предвиждат пряко от установените съгласно Договора свободи, то е нищожно заради своята неправомерност Дело C-57/95
France
v
Commission
[1997] ECR I-1627, paragraphи 23 to 26.
;
11.
Счита, че следователно съобщения, отговарящи на горепосочените критерии, следва да се издават само в случаите, когато Парламентът и Съветът, т.е. законодателните органи, са издали указания на Комисията да изготви необходимите тълкувателни съобщения; счита, че превъплътяването на разпоредбите на Договора в реалност е отговорност на законодателните органи, а тяхното тълкуване е отговорност на Съда на Европейските общности;
12.
Счита, че стандартизирането и правилата за поведение са важни елементи на саморегулирането; въпреки това, счита, че стандартизирането не трябва да води до свръхрегулиране, а оттам да съставлява допълнително бреме, по-конкретно за малките и средните предприятия; поради това счита, че съответните правни основания следва да включват предпазни мерки срещу свръхрегулиране;
13.
Изтъква, че докато използването на предварителни законодателни актове от Комисията е законосъобразно, не следва да се злоупотребява с предварителния законодателен процес или този процес ненужно да се удължава във времето; в области като проекта за договорно право е уместно Комисията да вземе решение относно използването на правото си на инициатива и относно избора на правно основание;
14.
Подчертава, че Парламентът като единствената демократично избрана институция на Общността, понастоящем не е консултирана относно използването на така наречените актове с незадължителна юридическа сила, като препоръки на Комисията, въз основа на член 211 от Договора за ЕО, тълкувателни съобщения и други документи със сходен характер;
15.
Счита, че междуинституционалните споразумения могат да пораждат правни последици единствено по повод на отношенията между институциите на ЕС, поради което не съставляват актове с незадължителна юридическа сила от гледна точка на евентуални правни последици за трети лица;
16.
Призовава Комисията да разработи, в сътрудничество с Парламента, работен метод, който да гарантира участието на демократично избраните органи, включително чрез евентуално междуинституционално споразумение, а оттам и упражняването на по-ефективен контрол на необходимостта от приемане на актове с незадължителна юридическа сила;
17.
Призовава Комисията да консултира Парламента относно начините за консултация с Парламента, преди Комисията да приеме актове с незадължителна сила, за да направи възможно упражняването на контрол върху предложените мерки с незадължителна сила и за да се предотврати неправомерно използване на правомощия от страна на изпълнителния орган; в тази връзка Европейският парламент предлага да се открият преговори за сключване на междуинституционално споразумение по този въпрос; счита, че такова споразумение следва по-конкретно да е насочено към разрешаване на противоречието, възникнало между разпоредбите на член 211, член 249, пета алинея и член 230 от Договора за EО както и съдебната практика на Съда на Европейските общности, когато националните съдилища на държавите-членки са длъжни да вземат под внимание, в хода на висящи спорове, препоръки, които сами по себе си нямат задължителен характер съгласно Договора;
18.
Отново подчертава значението на участието на Парламента, като основен представител на интересите на гражданите на ЕС, във всички процеси на вземане на решения, с цел съдействие за намаляване на настоящото недоверие в европейската интеграция и ценности;
19.
Подчертава, че изразът актове с незадължителна юридическа сила, както и неговото използване, следва да се избягва във всички официални документи на европейските институции;
20.
Възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията, както и на правителствата и на парламентите на държавите-членки.
