Dyrektywa dotycząca usług: instrukcja obsługi
Swobodny przepływ usług
2005-09-07 - 18:26
Nikt nie sprzeciwia się, przynajmniej otwarcie, celowi, jakim jest stworzenie prawdziwego wewnętrznego rynku usług w Unii.
Pojawiają się jednak różnice dotyczące środków osiągnięcia tego celu oraz zakresu liberalizacji.
Tuż przed podjęciem decyzji w tej sprawie przez Parlament Europejski, jedno jest pewne: wniosek dotyczący dyrektywy Komisji Europejskiej przejdzie poważną metamorfozę.
Celu, jakim jest zapewnienie swobodnego przepływu usług w Europie, nie ustanowiono dzisiaj.
Od 1957 r. sześć państw-założycieli Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dążyło do ustanowienia wielkiego rynku, w ramach którego istniałaby swoboda przepływu osób, towarów, kapitału i... usług.
Czterdzieści pięć lat później z czterech swobód zapisanych w Traktacie Rzymskim nie osiągnięto tej dotyczącej usług:
(…) „należy stwierdzić, że istnieje nadal ogromna luka między wizją zintegrowanej gospodarki Unii Europejskiej a rzeczywistością, w jakiej żyją obywatele i usługodawcy europejscy”, napisała Komisja Europejska w komunikacie opublikowanym w 2000 r.
Oczekiwane korzyści z liberalizacji usług?
Komisja Europejska ocenia, że usługi stanowią 70% dochodu wytwarzanego w Unii oraz zatrudnienia.
Europa nie skorzystała w pełni z potencjału tego rynku znajdującego się w pełni rozwoju w sensie wzrostu i tworzenia miejsc pracy, z powodu utrudnień utrzymujących się w swobodnym przepływie usług.
Sprawozdanie Komisji opublikowane w 2002 r. wylicza dokładnie niektóre przeszkody administracyjne lub ukryte bądź dyskryminacyjne środki ochronne.
Na przykład, obecnie przedsiębiorca, który chce świadczyć usługi w innym Państwie Członkowskim musi w niektórych przypadkach udowodnić, że jego działalność jest „konieczna gospodarczo”.
Przez „konieczna” należy najczęściej rozumieć działalność, która nie stanowi konkurencji dla usługodawców lokalnych.
Usługodawcę wzywa się w ten sposób do przeprowadzenia badania rynku, które bywa bardzo kosztowne.
Otwarcie tego sektora na konkurencję mogłoby, według Komisji, stymulować rozwój gospodarki europejskiej oraz tworzenie miejsc pracy.
Cel ten wpisano w Strategii Lizbońskiej, pod którą podpisał się Parlament Europejski, jako element dążenia do zwiększenia konkurencyjności gospodarki europejskiej.
Ponadto sam konsument odniósłby korzyści z tej liberalizacji.
Zwiększyłby się wybór usług.
Ponieważ nastąpiłoby uproszczenie świadczenia usług za granicą, konsument mógłby łatwiej z nich skorzystać.
Na przykład, obecnie wiele Państw Członkowskich przyznaje podatnikom ulgi podatkowe związane ze szkoleniem zawodowym, w szczególności nauką języka obcego.
Jednakże organy administracji krajowej przyznają te ulgi tylko wtedy, gdy kandydat przechodzi szkolenie w swoim kraju pochodzenia, a nie w Wielkiej Brytanii w przypadku języka angielskiego lub w Hiszpanii w przypadku języka hiszpańskiego.
20050819FCS00997
Rola Parlamentu Europejskiego oraz harmonogram
W rezolucjach przyjętych w latach 2001 i 2003 Parlament Europejski uznał, że ukończenie budowy rynku wewnętrznego poprzez utworzenie wewnętrznego rynku usług jest „absolutnym priorytetem”.
Posłowie przypomnieli także, że wewnętrzny rynek usług „w pełni funkcjonujący stanowi integralną część celów reform gospodarczych ustanowionych przez Radę Europejską w Lizbonie”
Wzmocniona tym poparciem politycznym, Komisja Europejska, której przewodniczył w tym czasie Włoch Romano Prodi, przedstawiła w styczniu 2004 r. wniosek dotyczący dyrektywy.
Tekst został zredagowany przez służby podległe komisarzowi odpowiedzialnemu za rynek wewnętrzny, Holendrowi Fritsowi Bolkesteinowi, skąd wzięła się nazwa „dyrektywa Bolkesteina”.
Wniosek został przekazany Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Ministrów.
Jako współprawodawcy, te dwie instytucje powinny znaleźć płaszczyznę porozumienia tak, aby dyrektywa ta mogła wejść w życie.
Parlament nie jest zachwycony wnioskiem
Obecnie dziesięć komisji parlamentarnych pochyla się nad wnioskiem Komisji dotyczącym dyrektywy.
Niektóre z nich już przedstawiły swoją opinię.
Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów, jako najważniejsza w tej sprawie, jest komisją zwaną „przedmiotowo właściwą”, w odróżnieniu od innych komisji, które tylko wyrażają swoją opinię.
Komisja Rynku Wewnętrznego wyznaczyła niemiecką socjaldemokratkę Evelyne Gebhardt do przygotowania sprawozdania, które będzie stanowić podstawę stanowiska Parlamentu Europejskiego.
Po przyjęciu przez Komisję Rynku Wewnętrznego sprawozdanie zostanie przedłożone w pierwszym czytaniu do zatwierdzenia przez posłów do Parlamentu Europejskiego zabranych na posiedzeniu plenarnym, prawdopodobnie podczas sesji październikowej.
Po pierwszym czytaniu Komisja Europejska może wprowadzić poprawki do pierwotnego wniosku zgodnie z propozycjami posłów.
Następnie tekst zostanie przedłożony Radzie, która odbędzie nad nim debatę.
Państwa Członkowskie mogą przyjąć wówczas „wspólne stanowisko”.
Jeżeli Rada i Parlament są zgodne co do treści dyrektywy, to może ona wejść w życie.
Jeżeli nie, to będą nadal toczyć się prace nad tekstem i negocjacje.
Trudno jest w tej chwili przewidzieć, jaka będzie decyzja Parlamentu Europejskiego oraz czy poprawki, które Parlament przyjmie, zostaną zaakceptowane przez Radę.
Niepewny harmonogram
W swoim wniosku Komisja przewiduje stopniową liberalizację, zróżnicowaną według kategorii usług.
W niektórych przypadkach liberalizacja mogłaby zostać przesunięta nawet o dziesięć lat od dnia wejścia w życie dyrektywy.
Jednakże, uwzględniając postęp prac oraz zakres debaty, jest praktycznie niemożliwe, aby już dzisiaj określić, kiedy dyrektywa wejdzie w życie oraz w jakiej formie.
Dyrektywa Usługowa: koniec impasu Swoboda świadczenia usług: pierwszy krok naprzód
Co proponuje Komisja?
Komisja proponuje przede wszystkim zezwolić usługodawcom na łatwiejsze zakładanie przedsiębiorstwa w innym Państwie Członkowskim.
W tym celu Komisja przewiduje w szczególności uproszczenie procedur administracyjnych tak, by zmniejszyć ich liczbę oraz by były one łatwiejsze do wykonania.
Pierwsza innowacja: usługodawca kierowałby się do „punktu kompleksowej obsługi” zamiast stawiać się przed kilkoma różnymi organami administracyjnymi państwa przyjmującego.
Projekt dyrektywy zmierza ponadto do ułatwienia czasowego i transgranicznego świadczenia usług.
Zależnie od rodzaju usług oraz etapów liberalizacji Komisja proponuje bądź zasadę kraju pochodzenia (jako podstawową), bądź harmonizację (generalnie o charakterze uzupełniającym).
Zasada kraju pochodzenia oznacza, że usługodawca podlega prawu tego państwa, w którym posiada swoją stałą siedzibę, a nie tego, w którym świadczy usługi.
Toteż to kraj pochodzenia, a nie kraj przeznaczenia ma obowiązek kontrolować, czy działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo jest zgodna z przepisami.
W każdym przypadku tekst zaleca lepszą współpracę między organami administracji krajowych.
Zachęca je do wymiany informacji na temat obowiązującego prawa oraz wymogów warunkujących świadczenie usług, przekazywania niezbędnych dokumentów oraz zwiększania koordynacji zasad dostępu do rynku usług.
Projekt obejmuje szeroką gamę usług, lecz przewiduje także odstępstwa.
Stosowanie prawa kraju przeznaczenia
Ze względu na zbyt duże rozbieżności między państwami, wniosek dotyczący dyrektywy przewiduje całą serię specjalnych odstępstw od zasady kraju pochodzenia.
Odstępstwa te dotyczą w szczególności prawa pracy (płaca minimalna, czas pracy, bezpieczeństwo, standardy higieny i bezpieczeństwa).
Toteż na przykład pracownicy wysyłani przez pracodawcę za granicę będą podlegać przepisom prawa socjalnego państwa, w którym pracują, jeżeli pozostają w nim dłużej niż osiem dni.
W tym szczególnym przypadku, gdy chodzi o prawo pracy, ma zastosowanie dyrektywa dotycząca delegowania pracowników, a nie dyrektywa dotycząca usług.
Inne odstępstwo dotyczy szczególnych miejsc świadczenia usług, jeśli jest to uzasadnione utrzymaniem porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia publicznego lub środowiska.
Z tych samych przyczyn zwanych interesami nadrzędnymi Państwo Członkowskie mogłoby zawiesić stosowanie dyrektywy w odniesieniu do niektórych rodzajów usług.
Jakie usługi obejmuje wniosek?
Dyrektywa obejmuje bardzo wiele rodzajów usług.
W kategorii usług świadczonych czasowo za granicą, dyrektywa ma zastosowanie do usług wymagających niewielkiej odległości między usługodawcą a usługobiorcą tylko w ograniczonym zakresie.
W rezultacie wydaje się mało prawdopodobne, aby mieszkaniec Marsylii wzywał serwisanta mającego siedzibę w Pradze do swojego zepsutego telewizora.
Prawdopodobnie częściej się zdarzy, że hydraulik z Saarbrücken będzie mieć okazjonalnych klientów z drugiej strony granicy, w okolicach Metz.
Za to coraz więcej usług jest świadczonych na odległość (przez internet, telefon lub inne nowoczesne środki komunikacji).
Przedsiębiorstwo może także świadczyć usługi w sposób ograniczony czasowo i ponad granicami kraju, poprzez tymczasowe delegowanie pracowników.
Na przykład hiszpański producent maszyny przemysłowej sprzedanej przedsiębiorstwu słowackiemu może wysłać swoich robotników w celu instalacji maszyny w Bratysławie.
Wniosek dotyczący dyrektywy nie obejmuje wszystkich usług.
Dyrektywa nie miałaby zastosowania w szczególności do usług, które ze swojej natury są objęte przepisami szczególnymi.
W kategorii tej mieszczą się na przykład usługi i sieci łączności elektronicznej lub usługi finansowe.
Poza tym nie obejmuje ona usług użyteczności publicznej o charakterze niegospodarczym.
Nawet, jeżeli wydaje się to nieskomplikowane, to w praktyce nie jest łatwo zdefiniować pojęcie „użyteczności publicznej” oraz niekomercyjnego charakteru usług.
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest tutaj przydatne, lecz niewystarczające dla ustalenia definicji, którą mogłyby zaakceptować wszystkie Państwa Członkowskie.
Dyrektywa nie obejmuje także niektórych usług, które mają bezsprzecznie charakter usług użyteczności publicznej, lecz świadczone są w celach komercyjnych.
Jest to przypadek zaopatrzenia w wodę lub w energię.
Jednak fakt, że usługi te nie byłyby objęte dyrektywą, nie oznacza, że ich liberalizacji nie przewidują inne akty prawne.
Dyrektywa nie dotyczy także edukacji, która pozostaje w kompetencji ustawodawstw krajowych, a także administracji publicznej.
Rozbieżności
Wniosek dotyczący „dyrektywy Bolkesteina” spowodował prawdziwe pospolite ruszenie.
Podczas debaty, w szczególności w Parlamencie Europejskim, pojawiły się trzy obozy: z jednej strony są ci, którzy popierają tekst przygotowany przez Komisję, a w szczególności odwołanie się do zasady kraju pochodzenia w celu stymulacji liberalizacji sektora usług, natomiast z drugiej strony są ci, którzy mu się sprzeciwiają.
Pomiędzy tymi dwoma skrajnościami są tacy, którzy uważają, że tekst przygotowany przez Komisję jest generalnie do zaakceptowania, jednak musi zostać przejrzany i poprawiony tak, aby zasada kraju pochodzenia mogła funkcjonować w praktyce.
Niezależnie od tych rozbieżności pojawia się zasadniczy problem polityczny: znaleźć równowagę między koniecznością otwarcia sektora usług na konkurencję a zachowaniem europejskiego modelu socjalnego.
Podziały dotyczące przedmiotu tego skomplikowanego wniosku wykraczają poza typowe płaszczyzny polityczne i krajowe.
Proponowane przez Komisję odwołanie do zasady kraju pochodzenia w celu osiągnięcia liberalizacji usług w Unii Europejskiej jest przedmiotem intensywnej debaty.
Czy liberalizacji rynku usług powinna towarzyszyć uprzednia harmonizacja (lub zbliżenie) warunków wykonywania zawodu?
Następnie należy podjąć decyzję o tym, co będzie siłą napędową tej liberalizacji: zasada kraju pochodzenia proponowana przez Komisję, zasada wzajemnego uznawania zalecana przez niemiecką socjaldemokratkę, Evelyne Gebhardt, sprawozdawczynię dla tego wniosku, czy też „klauzula rynku wewnętrznego” bądź zasada kraju przeznaczenia.
Innym poważnym zagadnieniem spornym jest zakres stosowania dyrektywy.
Tutaj główną kością niezgody jest rozróżnienie między usługami użyteczności publicznej (nieobjętmi dyrektywą) oraz usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (objętymi wnioskiem Komisji).
Proponowane są dwie opcje: szeroki zakres stosowania (według Komisji, 50% działalności gospodarczej Unii Europejskiej) z większą liczbą odstępstw lub bardziej ograniczony zakres stosowania bez odstępstw.
Inne poruszane zagadnienia dotyczą kryteriów utrzymywania przez Państwa Członkowskie niektórych ograniczeń swobodnego przepływu usług oraz wybór lepszego podejścia tak, aby zapewnić prawną przejrzystość tekstu.
Harmonizacja, zasada kraju pochodzenia czy wzajemne uznawanie? - rys historyczny
Na początku rynek wewnętrzny budowany był w oparciu o harmonizację ustawodawstw krajowych.
Wystarczało, że Państwa Członkowskie zgadzały się co do standardów, które powinien spełniać dany produkt, aby mógł on podlegać swobodnemu obrotowi na rynku wewnętrznym.
Biorąc pod uwagę rozległość tego zadania, harmonizacja szybko osiągnęła swoje granice.
Mnożyły się bariery pozataryfowe hamujące liberalizację rynku.
W 1979 r.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał znane orzeczenie w sprawie „Cassis de Dijon”.
W sprawie tej sędziowe europejscy orzekli, że każdy produkt wyprodukowany i wprowadzony na rynek zgodnie z prawem w jednym Państwie Członkowskim może stanowić przedmiot obrotu w każdym innym Państwie Członkowskim.
Co było dobre dla Francuza i uznane jako dobre przez prawo francuskie nie może być gorsze dla Niemca.
W rezultacie Państwo Członkowskie przywozu zostało zobligowane do zaakceptowania produktów pochodzących z innego Państwa Członkowskiego (kraju pochodzenia) , nawet, jeżeli produkty te nie były zgodne ze standardami krajowymi kraju przeznaczenia.
Taka jest geneza zasady „wzajemnego uznawania” lub „kontroli przez kraj pochodzenia”.
W tym samym orzeczeniu Trybunał orzekł, że jedno Państwo Członkowskie może nałożyć ograniczenia swobodnego dostępu do swojego rynku na produkt wyprodukowany w innym Państwie Członkowskim, jeżeli ograniczenia te byłyby uzasadnione względami porządku publicznego i spełniałyby następujące warunki:
ograniczenie musi być proporcjonalne do jego celu;
nie można osiągnąć danego celu innymi, mniej restrykcyjnymi środkami.
W odniesieniu do usług, na podstawie tego orzecznictwa nasuwają się następujące pytania:
W jakim stopniu możliwe jest stosowanie orzecznictwa, które dotyczyło swobodnego przepływu towarów, do swobodnego przepływu usług?
Czy zasada kraju pochodzenia określona przez Komisję Europejską we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie usług nie wykracza poza traktaty w zakresie swobodnego przepływu usług, a czy nie jest z kolei zbyt restrykcyjna w porównaniu z orzecznictwem w zakresie zezwolenia na niektóre ograniczenia krajowe?
Klauzula zwana klauzulą rynku wewnętrznego jest podobna do zasady kontroli przez kraj pochodzenia.
Została wprowadzona w szeregu aktów prawnych dotyczących rynku wewnętrznego, w szczególności handlu elektronicznego.
Czy jest uzasadnione, aby stosować zasadę rządzącą dotychczas szczególnymi rodzajami działalności do dyrektywy ramowej obejmującej większość usług?
Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie usług na rynku wewnętrznym przedłożony przez Komisję Europejską (FR) Projekt sprawozdania parlamentarnego przygotowany przez Evelyne Gebhardt (PSE, DE), sprawozdawczynię Komisji Rynku Wewnętrznego Dokumenty Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej z seminarium na temat dyrektywy usługowej w dniu 10.11.2004 r.
Aktualizacja na 2002 r. strategii na rzecz rynku wewnętrznego - Dotrzymać zobowiązań podjętych w rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów (FR)
PL
1
PHOTO
20050818PHT00030.jpg
PL
4
LINK
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2004/com2004_0002fr01.pdf
PL
5
LINK
/comparl/imco/services_directive/050525_pr_gebhardt_pl.pdf
PL
6
LINK
/comparl/imco/services_directive/default_en.htm
-//EP//TEXT IM-PRESS 20060418STO07420 0 NOT XML V0//PL
-//EP//TEXT IM-PRESS 20060220STO05373 0 NOT XML V0//PL
-//EP//TEXT TA P5-TA-2003-0058 0 NOT XML V0//PL
-//EP//DTD IM-PRESS 20050901 FCS DOC XML V0//EN
-//EP//STYLESHEET IM-PRESS 20050901 FCS DOC XML V0//EN
