A7-0388/2011
18.11.2011
SPRAWOZDANIE
w sprawie kontroli budżetowej pomocy finansowej UE dla Afganistanu
(2011/2014(INI))
Komisja Kontroli Budżetowej
Sprawozdawca: Jens Geier
PE 469.806v02-00
SPIS TREŚCI
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...................................................3
UZASADNIENIE......................................................................................................................16
OPINIA Komisji Spraw Zagranicznych ...................................................................21
OPINIA Komisji Rozwoju ................................................................................................24
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI........................................................28
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
w sprawie kontroli budżetowej pomocy finansowej UE dla Afganistanu
( 2011/2014(INI) )
Parlament Europejski,
– uwzględniając poprzednie rezolucje w sprawie Afganistanu, a w szczególności rezolucję z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie stabilizacji sytuacji w Afganistanie
Dz.U. C 294E z 31.12.2009, s. 11. , rezolucję z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie kontroli budżetowej środków UE w Afganistanie
Dz.U. C 46E z 24.2.2010, s. 87. , rezolucję z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie praw kobiet w Afganistanie
Dz.U. C 184E z 8.7.2010, s. 57. oraz rezolucję z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie nowej strategii dla Afganistanu
Teksty przyjęte, P7_TA(2010)0490 . ,
– uwzględniając rezolucję w sprawie absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2007 z dnia 23 kwietnia 2009 r.
Dz.U. L 255 z 26.9.2009, s. 1. oraz za rok budżetowy 2008 z dnia 5 maja 2010 r.
Dz.U. L 252 z 25.9.2010, s. 1. ,
– uwzględniając rezolucję z dnia 5 lipca 2011 r. w sprawie przyszłości wsparcia budżetowego UE na rzecz krajów rozwijających się
Teksty przyjęte, P7_TA-PROV(2011)0317 . ,
– uwzględniając konferencję w Kabulu z dnia 20 lipca 2010 r., na której darczyńcy zobowiązali się do lepszego wzajemnego dostosowania swoich programów i przestrzegania zasad skuteczności pomocy, oraz konferencję w Londynie z dnia 28 stycznia 2010 r., na której darczyńcy zobowiązali się do ustanowienia niezależnego urzędu ścisłego nadzoru i przekazania większej pomocy rozwojowej za pośrednictwem rządu Islamskiej Republiki Afganistanu, ze wsparciem reform struktur i budżetów,
– uwzględniając odpowiedzi Komisji na pytania Komisji Kontroli Budżetowej z dnia 7 września 2010 r. i 22 czerwca 2011 r.,
– uwzględniając sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 3/2011 pt. „Wydajność i skuteczność pomocy UE przekazywanej za pośrednictwem Organizacji Narodów Zjednoczonych w krajach dotkniętych konfliktami”,
– uwzględniając sprawozdania z kontroli przeprowadzonych przez Specjalnego Inspektora Generalnego ds. Odbudowy Afganistanu (SIGAR),
– uwzględniając sprawozdania z kontroli przeprowadzonych przez Rządowe Biuro Odpowiedzialności Stanów Zjednoczonych (Government Accountability Office – GAO) w sprawie Afganistanu,
– uwzględniając sprawozdania z kontroli przeprowadzonych przez Inspektora Generalnego Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego Stanów Zjednoczonych (USAID) w sprawie Afganistanu,
– uwzględniając sprawozdanie końcowe sporządzone przez Komisję ds. zamówień wojennych w Iraku i Afganistanie dla Kongresu USA zatytułowane „Transforming Wartime Contracting”(Zmiana zamówień wojennych),
– uwzględniając projekt afgańskiej „ustawy o Najwyższym Urzędzie Kontroli”,
– uwzględniając deklarację z Meksyku Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI) w sprawie niezależności najwyższych organów kontroli, przyjętą w 2007 r.,
– uwzględniając „plan działania UE w sprawie Afganistanu i Pakistanu”, przyjęty przez Radę dnia 27 października 2009 r., oraz publikowane co dwa lata sprawozdania dotyczące jego wykonania,
– uwzględniając decyzję 2011/23 Zarządu Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, Funduszu Ludnościowego Narodów Zjednoczonych oraz Biura Narodów Zjednoczonych ds. Obsługi Projektów przyjętą na dorocznej sesji w 2011 r.
(6–17 czerwca 2011 r.),
– uwzględniając art. 48 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Kontroli Budżetowej oraz opinie Komisji Spraw Zagranicznych i Komisji Rozwoju ( A7-0388/2011 ),
A. mając na uwadze, że w rezolucji Parlamentu z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie nowej strategii dla Afganistanu określono kilka kwestii problemowych w odniesieniu do kontroli budżetowej pomocy finansowej UE dla Afganistanu,
B. mając na uwadze, że organizacja Integrity Watch informuje, iż w 2009 r. w Afganistanie zapłacono ponad miliard dolarów łapówek;
C. mając na uwadze, że Komisja Kontroli Budżetowej odpowiada za monitorowanie efektywności wykonywania budżetu ogólnego UE pod względem kosztów,
D. mając na uwadze, że zasady rozliczalności i przejrzystości środków publicznych mają zasadnicze znaczenie w demokracji,
E. mając na uwadze, że Afganistan jest jednym z krajów otrzymujących największą pomoc cywilną z budżetu ogólnego UE,
F. mając na uwadze, że Komisja Europejska przeznaczyła ponad 2 mld EUR i wydatkowała ponad 1,8 mld EUR na pomoc rozwojową i pomoc humanitarną dla Afganistanu od 2002 r.,
Korzyści i wady różnych kanałów finansowania pomocy dla Afganistanu
1. powtarza, że Komisja może brać pod uwagę różne kanały finansowania przy wydatkowaniu środków UE w Afganistanie; przypomina, że rząd Islamskiej Republiki Afganistanu nie otrzymuje bezpośredniego (sektorowego) wsparcia budżetowego z budżetu ogólnego UE;
2. zwraca uwagę, że każdy z kanałów finansowania przynosi własne szczególne korzyści i ma własne wady, jeśli chodzi o konkretne cele wydatków, co przedstawiono w tabeli znajdującej się w uzasadnieniu;
3. wyraża pogląd, że nie należy wykluczać żadnego z kanałów finansowania, ponieważ wszystkie z nich przynoszą szczególne korzyści i mają szczególne wady; uważa, że konieczne jest zróżnicowanie pomocy w celu zaspokojenia poszczególnych potrzeb za pomocą stosownego kanału finansowania;
4. wzywa Komisję do rozważenia możliwości wprowadzenia bezpośredniego wsparcia budżetowego w Afganistanie pod ścisłymi i dobrze określonymi warunkami, gdy tylko zostanie ustalone, że osiągnięto niezbędną do tego stabilność makroekonomiczną i dostatecznie pewny poziom zarządzania finansami, ponieważ jest ono najlepszym instrumentem służącym do tworzenia zdolności w administracji Afganistanu; uważa, że dzięki temu można by osiągnąć trwałe wyniki ukierunkowane na długą perspektywę;
5. wyraża pogląd, że Komisja powinna ocenić zdolności ministerstw rządu Islamskiej Republiki Afganistanu i uważa, że wsparcie budżetowe mogłoby rozpocząć się od ograniczonych kwot wypłacanych pod ścisłymi i dobrze określonymi warunkami; przyjmuje do wiadomości, że inne kraje będące darczyńcami wprowadzają sektorowe wsparcie budżetowe dla tych ministerstw afgańskich, które działają zgodnie z poziomami odniesienia w zakresie rozliczalności i przejrzystości; zwraca się do Komisji o rozważenie możliwości wprowadzenia wsparcia budżetowego pod ścisłymi i dobrze określonymi warunkami nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również na szczeblu prowincji i szczeblu lokalnym, gdy tylko zostaną stworzone konieczne do tego warunki i spełnione wymagane kryteria, ponieważ zwiększyłoby to możliwości tworzenia zdolności na wszystkich szczeblach rządu; uważa, że skoordynowane zróżnicowanie wsparcia budżetowego dla różnych szczebli administracji wzmocniłoby również pozycję Komisji względem tych podmiotów i zwiększyłoby jej niezależność od stosunków z pojedynczym podmiotem; zwraca uwagę, że zróżnicowanie to nie może umniejszać roli i odpowiedzialności rządu centralnego, w związku z czym wymaga zatwierdzenia przez ten rząd;
6. wzywa jednocześnie Komisję, aby powiązała wypłatę ewentualnego przyszłego wsparcia budżetowego z surowymi i dokładnie określonymi warunkami, które byłyby precyzyjne i wymierne; wyraża pogląd, że cele te muszą służyć osiągnięciu wyników, które mogłyby być oceniane za pomocą wskaźników i z góry określonych poziomów odniesienia w zakresie rozliczalności i przejrzystości; podkreśla, że podstawy oceny przyszłych postępów muszą być określone na samym początku; uważa, że mechanizmy walki z korupcją i nadużyciami finansowymi są w tym kontekście kwestią najwyższej wagi; stwierdza, że skuteczność działań w zakresie polityki na rzecz rozwoju w krajach partnerskich powinna być również weryfikowana w oparciu o kryteria lokalne; w tym kontekście z naciskiem podkreśla ogromne znaczenie szkoleń dla administracji publicznej, a zwłaszcza dla sił bezpieczeństwa i policji;
7. ponownie zwraca uwagę na kontrolną funkcję Parlamentu, w związku z czym postuluje, aby Komisja wprowadziła te działania w sposób przejrzysty, co polegałoby na publicznym udostępnieniu:
– porozumień osiągniętych z rządem Islamskiej Republiki Afganistanu;
– podstawy, wskaźników, celów, metod obliczeń i źródeł weryfikacji służących do oceny postępów i określania decyzji o wypłacie zmiennych transz ewentualnego przyszłego wsparcia budżetowego w zależności od wyników;
– jasnych i znormalizowanych sprawozdań obiektywnie i przejrzyście oceniających postępy na podstawie określonych kryteriów oraz w razie konieczności przyczyny niemożności osiągnięcia początkowo planowanych postępów;
Możliwości rozliczania funduszy UE w Afganistanie i nadzór nad nimi
Uchybienia zgłoszone przez kontrolerów
8. zwraca uwagę na ostatnie sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) w sprawie funduszy UE przekazywanych za pośrednictwem Organizacji Narodów Zjednoczonych w krajach dotkniętych konfliktami, które dotyczy również Afganistanu; wyraża ubolewanie nad stwierdzonymi przez ETO uchybieniami w zakresie zarządzania projektami w Afganistanie, do których należą:
– uchybienia w koncepcji projektu powodujące nietrwałość i nieskuteczność projektów;
– sprawozdawczość agencji Narodów Zjednoczonych, która jest nieterminowa, zbyt ogólna i ukierunkowana na działania, zamiast na wyniki i nie umożliwia Komisji odpowiedniego sprawdzenia efektywności danego projektu;
– częste opóźnienia w projektach wynikające z nierealistycznych ram czasowych;
9. jest zaniepokojony sprawozdaniami innych organów kontroli, takich jak Specjalny Inspektor Generalny ds. Odbudowy Afganistanu (SIGAR), Rządowe Biuro Odpowiedzialności Stanów Zjednoczonych (GAO), Komisja ds. zamówień wojennych i Inspektor Generalny Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego Stanów Zjednoczonych (USAID), w których stwierdzono następujące uchybienia:
– wysokie ryzyko korupcji i nadużyć finansowych w kraju, o czym świadczy niedawny skandal związany z Bankiem Kabulskim, a także końcowe sprawozdanie Komisji ds. zamówień wojennych, w którym podaje się, że 5% – 9% całej kwoty na pomoc wydanej przez USA w Iraku i Afganistanie było przedmiotem nadużyć; ponadto ze sprawozdania organizacji Integrity Watch wynika, że z ponad miliarda dolarów łapówek zapłaconych w 2009 r. w Afganistanie jedna trzecia posłużyła do opłacenia usług publicznych (wydanie dokumentów, edukacja, opieka zdrowotna); według doniesień najbardziej skorumpowana jest policja;
– brak zdolności większości ministerstw afgańskich do prowadzenia przetargów i zarządzania zamówieniami z powodu wysokiego wskaźnika analfabetyzmu i słabo wyszkolonego personelu;
– niewiarygodne bazy danych Afgańskiej Policji Narodowej, ponieważ liczba funkcjonariuszy waha się od 111 774 do 125 218, co budzi wątpliwości co do legalności i prawidłowości wynagrodzeń wypłacanych policjantom afgańskim, a ich legalność i prawidłowość jest głównym celem pojedynczego największego projektu finansowanego przez UE, Funduszu Powierniczego na rzecz Prawa i Porządku Publicznego (LOTFA);
– wysokie ryzyko trwonienia funduszy, o czym świadczy końcowe sprawozdanie Komisji ds. zamówień wojennych, w którym podaje się, że 10% – 20% całej kwoty na pomoc wydanej przez USA w Iraku i Afganistanie uległo roztrwonieniu;
– kaskady podwykonawców, które powodują opóźnienia i wzrost kosztów ogólnych, a także ograniczają możliwości sprawowania nadzoru nad głównym wykonawcą oraz zmniejszają liczbę miejscowych Afgańczyków korzystających z tych projektów;
– finansowanie krótkoterminowych projektów o ograniczonych szansach na długoterminową trwałość;
– brak pełnej niezależności Urzędu Kontroli i Audytu Afganistanu od rządu Islamskiej Republiki Afganistanu;
10. wyraża pogląd, że Komisja powinna także wziąć pod uwagę niedociągnięcia wskazane przez kontrolerów ze Stanów Zjednoczonych i innych kontrolerów spoza Europy, które również wskazują na czynniki ryzyka w przypadku projektów finansowanych przez UE, ponieważ wiele z nich ma taki sam lub przynajmniej podobny charakter;
Działania w związku ze stwierdzonymi uchybieniami
11. przyznaje, że Komisja musi dostarczać pomoc w trudnych warunkach w kraju, który od dziesięcioleci jest dotknięty wojną; podkreśla, że kontrole na miejscu muszą być również prowadzone w warunkach trudnych pod względem bezpieczeństwa; wzywa Komisję do prowadzenia alternatywnych audytów i kontroli, które nadal można by prowadzić na miejscu w obecnych warunkach bezpieczeństwa; wzywa ponadto Komisję do podjęcia działań w związku ze stwierdzonymi uchybieniami i finansowania projektów spełniających następujące kryteria:
– długoterminowa trwałość finansowa i operacyjna;
– wsparcie poczucia odpowiedzialności Afganistanu za projekty w jak największym stopniu;
– wyeliminowanie w jak największym stopniu czynnika ryzyka korupcji i nadużyć finansowych;
12. zwraca się do Komisji o określenie czynników ryzyka związanych z korupcją, nadużyciami finansowymi, trwałością projektów, kaskadami podwykonawców oraz innego źródła marnotrawienia i niewłaściwego wykorzystywania funduszy; zwraca się ponadto do Komisji o odpowiednie ich uwzględnienie w umowach o dotacje i umowach handlowych oraz o ścisłe monitorowanie stosowania tych zasad;
13. podkreśla, że dla demokracji istotne znaczenie ma najwyższy organ kontroli, który jest całkowicie finansowo i operacyjnie niezależny od władzy wykonawczej oraz posiada wystarczające zdolności i fundusze, aby prowadzić kontrole finansowe, kontrole zgodności i kontrole wykonania zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli;
14. jest zaniepokojony pochodzącymi z różnych wiarygodnych i niezależnych źródeł doniesieniami o tym, że władze afgańskie na najwyższym szczeblu utrudniają prokuratorom afgańskim prowadzenie dochodzeń antykorupcyjnych przeciwko takim urzędnikom jak gubernatorzy;
15. wyraża ubolewanie w związku z tym, że nowy projekt przepisów dotyczących Urzędu Kontroli i Audytu nadal nie zapewni pełnej niezależności, ponieważ na przykład audytora generalnego i jego zastępcę miałaby mianować władza wykonawcza, zamiast władza ustawodawcza; wskazuje, że jest to niezgodne z deklaracją z Meksyku w sprawie niezależności najwyższych organów kontroli; wzywa zatem Komisję, aby domagała się prawnego zapewnienia pełnej finansowej i operacyjnej niezależności Urzędu Kontroli i Audytu Afganistanu, a także zwiększenia potencjału; przypomina Komisji, że pełną niezależność, wystarczający potencjał i wystarczające finansowanie Urzędu Kontroli i Audytu należy uznać za istotne warunki wprowadzenia bezpośredniego wsparcia budżetowego;
16. zachęca Komisję do rozważenia koncepcji prowadzenia kontroli i wizyt monitorujących wspólnie z Urzędem Kontroli i Audytu Afganistanu; proponuje w związku z tym bardziej intensywną wzajemną wymianę wiedzy na temat kontroli i szkolenie właściwych organów w zakresie umiejętności; uważa to za szansę na poprawę wzajemnego zrozumienia i tworzenie zdolności;
Poprawa możliwości rozliczania pomocy przekazywanej za pośrednictwem agencji ONZ w Afganistanie
17. przypomina, że zarządzeniem niektórymi z najważniejszych projektów finansowanych z budżetu ogólnego UE w Afganistanie i ich realizacją zajmuje się Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP);
18. przypomina, że na mocy art. 287 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Europejski Trybunał Obrachunkowy ma prawo do przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu w pomieszczeniach każdego organu lub jednostki organizacyjnej zarządzających dochodami i wydatkami w imieniu Unii;
19. przypomina ponadto, że Parlament wielokrotnie zwracał się do Komisji o poprawę przejrzystości i możliwości rozliczania projektów zarządzanych przez ONZ, zwłaszcza funduszy powierniczych obejmujących wielu darczyńców, np. poprzez wprowadzenie poświadczenia wiarygodności;
20. zwraca uwagę na ostatnią decyzję Zarządu Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Funduszu Ludnościowego Narodów Zjednoczonych (UNFPA) oraz Biura Narodów Zjednoczonych ds. Obsługi Projektów (UNOPS) przyjętą na dorocznej sesji w 2011 r.
(6–17 czerwca 2011 r.), dotyczącą przyznania organizacjom międzyrządowym będącym darczyńcami, takim jak instytucje Unii Europejskiej, praw dostępu do sprawozdań z audytów wewnętrznych, które byłyby podobne do praw przysługujących państwom członkowskim ONZ; uważa jednak, że potrzebne są dalsze postępy, aby ulepszyć sprawozdawczość na temat wykorzystania funduszy UE poprzez podawanie informacji dotyczących wyników, a nie działań; wzywa ponadto Komisję do tego, by zachęciła inne agencje ONZ do przyjęcia takiej samej polityki jak UNDP, UNFPA i UNOPS; z satysfakcją zauważa, że Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (UNICEF) podjął decyzję idącą w tym kierunku;
21. jest ponadto zdania, że w przyszłości konieczne jest bardziej dalekosiężne podejście, aby całkowicie spełnić wielokrotne postulaty Parlamentu dotyczące większej przejrzystości i rozliczalności w połączeniu ze skutecznością i efektywnością; wzywa ETO do tego, by dążył do porozumienia z agencjami ONZ w sprawie uzgodnienia wspólnych standardów kontroli, które byłyby całkowicie zgodne z międzynarodowymi standardami kontroli i skutkowałyby poświadczeniem wiarygodności;
22. zwraca uwagę na obecne wysiłki grupy roboczej ds. rozliczalności i kontroli pomocy związanej z klęskami żywiołowymi utworzonej w kontekście Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI), której przewodniczy członek Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
http://eca.europa.eu/portal/page/portal/intosai-aada/home ; popiera jej dwa główne cele:
– określenie wytycznych i dobrych praktyk w zakresie rozliczalności poprzez podawanie jasnych, przejrzystych i znormalizowanych informacji wszystkim zainteresowanym stronom (darczyńcom, beneficjentom, organizacjom międzynarodowym, organizacjom pozarządowym) z myślą o ostatecznym utworzeniu jednolitego zintegrowanego modelu sprawozdawczego;
– określenie wytycznych i dobrych praktyk w zakresie kontroli z myślą o ostatecznym utworzeniu jednolitej koncepcji kontroli, co oznaczałoby tylko jedną kontrolę tych samych środków, prowadzoną przez kontrolera zewnętrznego, który sporządzałby poświadczenia wiarygodności dla wszystkich zainteresowanych stron;
23. z zadowoleniem przyjmuje wysiłki grupy roboczej INTOSAI i zachęca ją do wykonania jej mandatu w ustalonych ramach czasowych; jest zdania, że wyniki można by również zastosować w bardziej ogólnym kontekście, ponieważ wiele z wyzwań w zakresie udzielania pomocy związanej z klęskami żywiołowymi pojawia się również w przypadku pomocy rozwojowej na obszarach dotkniętych konfliktami;
24. uważa to za odpowiedni sposób radzenia sobie z problemami w zakresie rozliczalności, takimi jak problemy agencji Narodów Zjednoczonych;
25. zachęca zatem ETO i odpowiednie biura ONZ do nawiązania dialogu w celu znalezienia rozwiązania pozostałych problemów; w tym kontekście podkreśla korzyści wynikające z jednolitego systemu kontroli, ponieważ zwiększyłby on efektywność prac kontrolnych; uważa, że w tym kontekście prace grupy roboczej INTOSAI są bardzo istotne i zachęca ETO do tego, by na tej podstawie dążył do porozumienia z biurami ONZ;
26. przypomina w tym kontekście, że Parlament od dawna zwraca się o utworzenie europejskiego funduszu powierniczego obejmującego wielu darczyńców oraz zwraca uwagę na propozycję Komisji dotyczącą tego, by zmienione rozporządzenie finansowe ( COM(2010)0815 ) przewidywało podstawę prawną tworzenia własnych funduszy powierniczych obejmujących wielu darczyńców; uważa, że jest to sposób na zapewnienie jak największych możliwości rozliczania w sytuacji, w której nie wszystkie agencje ONZ zarządzające funduszami powierniczymi obejmującymi wielu darczyńców spełniają normy UE w zakresie przejrzystości i rozliczalności;
Koordynacja pomocy przez społeczność darczyńców
27. zwraca uwagę, że strukturalną przeszkodę dla skuteczności pomocy i koordynacji działań darczyńców w Afganistanie stanowi dążenie wielu darczyńców do osiągnięcia krótkoterminowych wyników bez wystarczającego dostosowania do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu i ludności Afganistanu; zwraca uwagę, że ścisła preferencja geograficzna związana z obecnością wojsk i segmentacją regionalną wprowadzoną przez kraje będące darczyńcami nie wspiera koordynacji ich działań oraz zwiększa niebezpieczeństwo ich powielania i nieefektywnego wykorzystywania pomocy finansowej;
28. zwraca uwagę na konkluzje Rady dotyczące wzmożenia działań UE w Afganistanie i Pakistanie, powiązane sprawozdania publikowane co dwa lata, niebieską księgę Komisji z 2009 r., która dotyczy całej pomocy pochodzącej z budżetu ogólnego UE i budżetów krajowych państw członkowskich, oraz ostatnie ustanowienie funkcji łączącej role szefa delegatury UE i specjalnego przedstawiciela UE; uważa, że są to dobre kroki w kierunku lepszej koordynacji wysiłków UE i jej państw członkowskich;
29. oczekuje, że utworzenie ESDZ (Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych) doprowadzi do poprawy koordynacji, porozumienia i przejrzystości przy realizacji projektów UE oraz do bardziej zrównoważonego i wydajnego wykorzystywania środków finansowych UE w Afganistanie; liczy również na jednoznaczne określenie zakresu odpowiedzialności delegatury UE;
30. wzywa Komisję do podjęcia dalszych wysiłków w celu skoordynowania pomocy nie tylko z państwami członkowskimi, lecz również z innymi darczyńcami międzynarodowymi, polegających na przykład na przyjęciu wspólnych ogólnosektorowych sposobów podejścia uzupełniających podejście geograficzne; podkreśla w tym kontekście istotną rolę misji wsparcia ONZ w Afganistanie (UNAMA) i afgańskiego Ministerstwa Finansów;
31. podkreśla, że inwestycje dokonywane przez społeczność międzynarodową w Afganistanie muszą być dostosowane do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu i ludności Afganistanu;
Ulepszenia w zakresie sprawozdawczości
32. przypomina Komisji, że Parlament wezwał ją do przedłożenia mu rocznego sprawozdania w sprawie Afganistanu zawierającego szczegółową ocenę skuteczności i wpływu pomocy oraz poświadczenie wiarygodności wyraźnie wskazujące część monitorowanej pomocy, stwierdzone uchybienia i podjęte środki; ponawia ten apel i wzywa Komisję do pełnego wykonania zalecenia Parlamentu dotyczącego przedstawienia mu rocznego sprawozdania w sprawie realizacji pomocy i jej kontroli w Afganistanie;
33. dostrzega potrzebę zwiększenia przejrzystości i możliwości rozliczania wykorzystania funduszy UE oraz pomocy państwom członkowskim i innym donatorom w uniknięciu powszechnych zagrożeń; w związku z tym wzywa Komisję do publicznego udostępnienia sprawozdań z jej misji monitorowania ukierunkowanych na wyniki, misji weryfikacji funduszy UE przekazywanych za pośrednictwem agencji ONZ oraz innych sprawozdań z kontroli i oceny;
Przyszłe wyzwania
34. zwraca uwagę na ostatnie oświadczenie prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczące wycofania około jednej trzeciej wojsk amerykańskich do lata 2012 r. i przekazania odpowiedzialności afgańskim siłom bezpieczeństwa do 2014 r.; przypomina, że dla właściwego nadzoru nad funduszami UE znaczenie ma stabilna sytuacja pod względem bezpieczeństwa, a jej pogorszenie się w Afganistanie już utrudniło Komisji i innym organizacjom prowadzenie kontroli na miejscu w Afganistanie;
35. podkreśla, że wycofanie wojsk mogłoby wywrzeć negatywne skutki na gospodarkę Afganistanu; przypomina, że zdecydowana większość budżetu afgańskiego i produktu krajowego brutto Afganistanu pochodzi z pomocy zagranicznej; zwraca uwagę, że ożywienie gospodarcze ma istotne znaczenie dla ogólnego rozwoju Afganistanu; uważa, że pomoc cywilna dla Afganistanu zyska na znaczeniu wskutek zmniejszenia pomocy wojskowej;
36. jest zdania, że mogłoby to również zapewnić możliwość przydzielenia tych niewielkich zasobów na te projekty, które z największym prawdopodobieństwem mogą osiągnąć długoterminowe wyniki; powtarza, że potrzebna jest większa ekonomiczna trwałość projektów i uważa, że pozwoliłoby to na uniknięcie presji wywieranej na darczyńców, aby wydatkowali dostępne fundusze w chwili obecnej, oraz na odbiorców, aby realizowani projekty, które nie mają długoterminowej perspektywy;
37. uważa, że należy włączyć społeczeństwo obywatelskie i parlamentarzystów we wszystkie etapy wdrażania, monitorowania i oceny rezultatów, oraz że wymóg ten powinien być decydującym kryterium kwalifikującym do otrzymania wsparcia budżetowego;
38. uważa, że dla przyszłości Afganistanu istotne znaczenie mają ciągłe i zwiększone wysiłki społeczności międzynarodowej podejmowane w celu poprawy zdolności i zwiększenia niezależności sądownictwa; wzywa Komisję i państwa członkowskie do zwiększenia wysiłków w tym zakresie oraz nawiązania konstruktywnego i zdecydowanego dialogu z rządem Islamskiej Republiki Afganistanu, aby wspólnym celem wszystkich podmiotów zajmujących się rozwojem Afganistanu był efektywny i niezależny organ sądowniczy;
39. zaznacza z naciskiem, że walka z korupcją stanowi centralny punkt procesu pokojowego w Afganistanie, gdyż korupcja prowadzi do niewłaściwego podziału zasobów, stanowi przeszkodę w dostępie do podstawowych usług publicznych, takich jak służba zdrowia i edukacja, i poważnie utrudnia rozwój społeczno-gospodarczy kraju; podkreśla również, że korupcja podkopuje zaufanie do sektora publicznego i rządu, w związku z czym stanowi niezwykle poważne zagrożenie dla stabilności kraju; dlatego domaga się, by UE, udzielając wsparcia temu krajowi, poświęciła szczególną uwagę zwalczaniu korupcji;
40. ubolewa z powodu faktu, że znaczna część międzynarodowej pomocy przepada w procesie rozdzielania środków, i wskazuje na cztery główne przyczyny tego zjawiska: marnotrawstwo, nadmierne koszty pośrednictwa i bezpieczeństwa, zawyżanie kosztów i korupcja; w związku z tym zwraca się do UE o monitorowanie kosztów i efektywności wszelkiej pomocy UE dla Afganistanu w celu zapewnienia zwiększenia jej skuteczności;
41. uważa, że rozwój sytuacji pod względem bezpieczeństwa w Afganistanie jest poważnym przyszłym wyzwaniem dla odbudowy Afganistanu i wzywa Komisję do opracowania wraz ze społecznością międzynarodową strategii zapewnienia bezpieczeństwa w Afganistanie i pobudzenia rozwoju samowystarczalnej gospodarki, między innymi z myślą o możliwości sprawowania właściwej kontroli nad pomocą;
42. podkreśla z naciskiem, że równouprawnienie płci oraz prawa kobiet uznano za kwestie zasadnicze zarówno w krajowej strategii rozwoju opracowanej przez rząd Afganistanu, jak i w krajowym dokumencie strategicznym na lata 2007-2013, zgodnie z którym aspekty płci mają być nieodłącznym elementem planowania;
Ocena z perspektywy polityki zagranicznej
43. przypomina, że Unia Europejska zobowiązała się do dalszego wspierania Afganistanu; podkreśla, że ogólnie celem pomocy rozwojowej UE dla Afganistanu powinna być pomoc prowadząca do długofalowego zrównoważonego rozwoju w tym kraju, między innymi przez poprawę norm społeczno-gospodarczych, ułatwianie tworzenia miejsc pracy i zwiększanie liczby MŚP, wzmacnianie sektora oświaty i zagwarantowanie równouprawnienia; podkreśla, że pomoc ta powinna sprzyjać dalszemu rozwijaniu możliwości administracji publicznej, umocnieniu praworządności i zmniejszeniu skali korupcji, co z kolei ułatwiłoby przekazanie odpowiedzialności za bezpieczeństwo rządowi Islamskiej Republiki Afganistanu; zaleca, aby część pomocy finansowej dla Afganistanu została przeznaczona na pięcioletni plan, którego celem jest stopniowa likwidacja uprawy opium i zastąpienie jej innym rodzajem upraw; zaznacza, że konieczne jest ułatwienie współpracy subregionalnej poprzez pomoc w zakresie zagadnień o charakterze transgranicznym;
44. przypomina o pilnej potrzebie zwiększenia skuteczności pomocy, ponieważ wiele wskaźników rozwoju potwierdza brak znaczącej poprawy, zaś korupcja i rozbudowana sieć dystrybucji pomocy międzynarodowej nadal stanowią główne przeszkody w świadczeniu podstawowych usług na rzecz obywateli; wzywa Unię Europejską i państwa członkowskie do wykorzystania dostępnych środków finansowych, w tym przyszłych funduszy powierniczych UE, gdy zostaną utworzone, w sposób wydajny, gwarantujący świadczenie podstawowych usług na rzecz obywateli;
45. zwraca uwagę, że większość zasobów przeznaczanych na rozwój społeczno-gospodarczy w Afganistanie jest przekazywana za pośrednictwem mechanizmów międzynarodowych oraz że znaczna część tej pomocy nie dociera do beneficjentów, tj. do ludności afgańskiej; zwraca uwagę, że Unia Europejska, a zwłaszcza Komisja i ESDZ powinny pełnić wiodącą rolę w usprawnianiu koordynacji działań darczyńców w ścisłej współpracy z innymi kluczowymi darczyńcami, takimi jak USA i Japonia, a także wzywa do sporządzenia szczegółowej oceny skuteczności pomocy, by zwiększyć przejrzystość pomocy i odpowiedzialność darczyńców;
46. jest zdania, że Unia Europejska jako jeden z głównych darczyńców udzielających oficjalnej pomocy rozwojowej i humanitarnej dla Afganistanu (ponad 2 mld EUR od 2002 r. do końca 2010 r.) odpowiada w szczególny sposób za ustalenie, czy fundusze docierają do beneficjentów i poprawiają ich warunki życia;
47. nalega, aby ESDZ i Komisja, korzystając przy przekazywaniu pomocy z pośrednictwa organizacji międzynarodowych, zwracały szczególną uwagę na unikanie marnotrawienia świadczonej pomocy, nadmiernych kosztów pośrednictwa, nieskuteczności, zawyżania kosztów i korupcji, a także aby nalegały na terminowe udzielanie odpowiednich informacji na temat skutków pomocy i wykorzystania funduszy;
48. ponawia swój apel do UE o przeprowadzenie analizy kosztów i skutków całej pomocy UE dla Afganistanu oraz o stworzenie scentralizowanej bazy danych na ten temat, ponieważ brak aktualnych i wiarygodnych danych osłabia skuteczność pomocy i zmniejsza przejrzystość;
49. jest zdania, że Komisja powinna rozważyć wprowadzenie sektorowego wsparcia budżetowego; podkreśla jednak, że taka pomoc powinna być uzależniona od spełnienia surowych wymogów i opierać się na wymiernych wskaźnikach jej skuteczności oraz że może ona być wykorzystywana jedynie w połączeniu ze środkami służącymi budowaniu potencjału i przez organy administracji, których struktury organizacyjne i możliwości w zakresie zarządzania finansami poddano odpowiedniej ocenie i uznano za odpowiednie i przejrzyste.
Ocena z perspektywy polityki na rzecz rozwoju
50. podkreśla, że kierowanie pomocy do krajów dotkniętych konfliktem wiąże się z akceptacją wynikającego stąd znacznego poziomu ryzyka dotyczącego wyników; zwraca uwagę, że współpraca z ONZ pozwoliła uzyskać wyniki w zakresie rozwoju w bardzo trudnych warunkach operacyjnych; zaznacza jednak, że konieczne jest dalsze zwiększanie odpowiedzialności i przejrzystości w stosunku do UE jako głównego darczyńcy w ramach systemu ONZ;
51. podkreśla, że skuteczność pomocy dla Afganistanu może się poprawić jedynie, jeżeli nastąpi radykalna zmiana podejścia do problemu korupcji, która toczy kraj od 2001 r., od najwyższych sfer państwowych po najniższe szczeble administracji; podkreśla, że korupcja na szczycie władzy, która spotkała się z milczącym przyzwoleniem w pierwszych latach po 2001 r., w oczach obywateli afgańskich podważa już w sposób niemal nieodwracalny legalność instytucji ustanowionych przez konstytucję afgańską; podkreśla w związku z tym absolutną konieczność niezwłocznego zerwania z tym przyzwoleniem na korupcję i sprawienia, by afgański wymiar sprawiedliwości oraz afgański trybunał obrachunkowy mogły w sposób zdecydowany zmierzyć się z tym ważnym problemem i znaleźć w Unii Europejskiej silnego, wiarygodnego i stałego sprzymierzeńca, który wykaże się inicjatywą w związku z tym zasadniczym wyzwaniem dla przyszłości kraju;
52. wzywa ESDZ i Komisję, aby określiły jasną strategię w zakresie dostarczania pomocy w tak trudnych warunkach wiążących się z wysokim ryzykiem; zauważa, że naczelną zasadą polityki rozwojowej UE jest skuteczność pomocy; podkreśla, że niezbędne jest odpowiednie zarządzanie ryzykiem i że oznacza to zapewnienie zasobów finansowych i ludzkich pozwalających zagwarantować dokładną kontrolę przepływu pomocy i ocenę wyników;
53. zwraca uwagę na zobowiązanie się darczyńców do przekazania w ciągu dwóch lat co najmniej 50% pomocy rozwojowej za pośrednictwem głównej linii budżetu rządowego w Afganistanie; podkreśla jednak, że wsparcie budżetowe musi iść w parze z rzeczywistą poprawą zarządzania krajem i ze wzrostem zaufania darczyńców do zarządzania finansami publicznymi w Afganistanie, a także domaga się pilnych reform oraz budowania potencjału, aby wzmocnić systemy zarządzania finansami publicznymi, zmniejszyć korupcję i poprawić wykonanie budżetu; wzywa Komisję, aby – przy uwzględnieniu możliwości finansowych instytucji afgańskich i tempa postępów w zakresie kluczowych reform dotyczących zarządzania finansami publicznymi – oceniła, czy konkretne afgańskie ministerstwa lub inne instytucje, w tym na poziomie zdecentralizowanym, mogą stać się w przyszłości uprawnione jako odbiorcy sektorowego wsparcia budżetowego, a jeśli tak, to na jakich warunkach;
54. podkreśla odpowiedzialność władz afgańskich za długoterminowy rozwój strukturalny; wzywa rząd do większego zaangażowania w działania na rzecz odbudowy, demokratyzacji i ograniczania ubóstwa oraz walki z korupcją; zachęca darczyńców z UE, aby zwracali szczególną uwagę na długoterminową stabilność swoich działań poprzez promowanie odpowiedzialności Afgańczyków, systematyczne inwestowanie w budowanie potencjału oraz unikanie jednostkowych projektów ukierunkowanych jedynie na wyniki krótkoterminowe; w związku z tym podkreśla istotną rolę organizacji społeczeństwa obywatelskiego w dbaniu o poczucie odpowiedzialności za proces odbudowy i zapewnianiu ochrony przed niebezpieczeństwem korupcji;
55. apeluje w szczególności do rządu Afganistanu, aby skupił się na budowie potencjału instytucjonalnego w sektorze publicznym oraz opracował jednolity krajowy program reformy administracji publicznej; wzywa Komisję i państwa członkowskie, aby wspólnie opowiedziały się za reformą administracji publicznej w dialogu politycznym prowadzonym z rządem oraz aby w sposób skoordynowany wspierały rządowe cele w zakresie tej reformy;
56. wzywa UE do dalszego zaangażowania w trwały, długofalowy rozwój Afganistanu oraz do kontynuacji udostępniania odpowiednich środków po roku 2014, kiedy to odpowiedzialność za bezpieczeństwo przejdzie całkowicie w ręce władz afgańskich i inni darczyńcy mogą zacząć ograniczać przekazywanie środków; w tym kontekście apeluje o zdecydowaną propozycję ze strony UE, podkreślającą zaangażowanie Unii na rzecz rozwoju długoterminowego partnerstwa z Afganistanem z myślą o międzynarodowej konferencji w sprawie Afganistanu, która odbędzie się w Bonn w dniu 5 grudnia br.; wzywa UE do poszukiwania nowych zagranicznych partnerów i darczyńców reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.
57. podkreśla niewielki spadek liczby ofiar cywilnych od 2010 r.; jest zdania, że w przypadku braku poprawy bezpieczeństwa w kraju, w regionach i w odniesieniu do ludności cywilnej rozwój w dalszym ciągu będzie ograniczony, a ludzie będą nadal ginąć; wzywa państwa członkowskie do uznania poprawy bezpieczeństwa za warunek rozwoju oraz do kształtowania polityki w zakresie pomocy w oparciu o to założenie;
58. zwraca uwagę, że pomoc rozwojowa UE przyczyniła się do wzmocnienia pozycji kobiet w Afganistanie; jest zdania, że większa aktywność polityczna i gospodarcza kobiet przyczyni się do poprawy warunków ich życia oraz pomoże ograniczyć ryzyko uwikłania Afganistanu na stałe w konflikt;
59. uważa, że obecne rozproszenie pomocy darczyńców ma negatywny wpływ na skuteczność tej pomocy i skutkuje powielaniem strategii; wzywa Komisję, państwa członkowskie i społeczność międzynarodową do lepszej koordynacji działań pomocowych;
60. uważa, że jedną z najważniejszych kwestii, przed jakimi stoi Afganistan, jest reforma Afgańskiej Armii Narodowej (ANA) oraz afgańskich sił policyjnych (ANP); zwraca uwagę, że oceny skuteczności zarówno w przypadku afgańskiej armii, jak i afgańskiej policji nie odpowiadają uzgodnionym celom; wzywa państwa członkowskie do zwiększenia pomocy w tej dziedzinie poprzez oddelegowanie oficerów szkoleniowych i wymianę najlepszych praktyk.
°
° °
61. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu, jak również rządowi i parlamentowi Islamskiej Republiki Afganistanu.
UZASADNIENIE
1.
Kontekst
Na podstawie uwag autora sprawozdania z własnej inicjatywy w sprawie nowej strategii dla Afganistanu
Teksty przyjęte, P7_TA(2010)0490 .
Komisja Kontroli Budżetowej postanowiła dodatkowo zbadać sposób kontrolowania funduszy UE w Afganistanie.
Podejście przyjęte przez sprawozdawcę polegało na podjęciu próby określenia sprawdzonych rozwiązań poprzez porównanie sposobu zarządzania funduszami przez Komisję Europejską ze sposobem postępowania z funduszami przez różne agencje Stanów Zjednoczonych.
W tym celu sprawozdawca udał się z misją informacyjną do Waszyngtonu i miasta Nowy Jork, aby spotkać się z przedstawicielami Specjalnego Inspektora ds. Odbudowy Afganistanu (SIGAR), Inspektora Generalnego Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego Stanów Zjednoczonych (USAID), biura USAID ds. Afganistanu i Pakistanu, Departamentu Stanu Stanów Zjednoczonych, Rządowego Biura Odpowiedzialności, Służby Badawczej Kongresu (Congressional Research Service), Banku Światowego i Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP).
Sprawozdawca spotkał się również z przedstawicielami afgańskiego Urzędu Kontroli i Audytu oraz z różnymi przedstawicielami organizacji pozarządowych działających w Afganistanie.
2.
Kanały finansowania
Sprawozdawca ocenił korzyści i wady różnych kanałów finansowania, z których może korzystać Komisja Europejska.
Wyniki oceny znajdują się w poniższej tabeli.
Kanał finansowania
Korzyści
Wady
zarządzanie bezpośrednie przez organizacje pozarządowe
- wyraźna widoczność UE jako darczyńcy
- możliwość wykorzystania wiedzy fachowej organizacji pozarządowych
- zaangażowanie lokalne będące skutkiem projektów realizowanych na niewielką skalę
- wyraźna odpowiedzialność Komisji za wybór projektu, zarządzanie i kontrolę nad nim
- niewielkie zaangażowanie rządu Islamskiej Republiki Afganistanu, powodujące niewielkie możliwości tworzenia zdolności
- ryzyko finansowania projektów, które nie są dopasowane do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu
zarządzanie bezpośrednie przez wykonawców nastawionych na zysk
- wyraźna widoczność UE jako darczyńcy
- możliwość wykorzystania wiedzy fachowej wykonawcy
- wyraźna odpowiedzialność Komisji za wybór projektu, zarządzanie i kontrolę nad nim
- niewielkie zaangażowanie rządu Islamskiej Republiki Afganistanu, powodujące niewielkie możliwości tworzenia zdolności
- ryzyko kaskad podwykonawców, co może ograniczać niektóre korzyści i powodować podatność na marnotrawstwo w miarę kumulacji kosztów ogólnych
- ryzyko finansowania projektów, które nie są dopasowane do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu
zarządzanie wspólne z organizacjami międzynarodowymi, dotyczące zwłaszcza funduszy powierniczych obejmujących wielu darczyńców
- dobra koordynacja darczyńców międzynarodowych, co umożliwia spójne podejście
- znaczny efekt dźwigni wywierany przez pomoc
- znaczny stopień dostosowania do priorytetów rządu Islamskiej Republiki Afganistanu
- konieczność negocjowania zasad rozliczalności i przejrzystości (zwłaszcza wymogów dotyczących sprawozdawczości i kontroli), które mogą nie odpowiadać konkretnym wymaganiom UE
- mniejszy wpływ na poszczególne projekty i mniejsza widoczność pojedynczego darczyńcy
bezpośrednie (sektorowe) wsparcie budżetowe budżetu rządu Islamskiej Republiki Afganistanu
- większe skutki wywierane na długoterminowe tworzenie zdolności
- najlepsze dostosowanie do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu
- największa podatność na nadużycia finansowe i korupcję
- niewielka widoczność darczyńcy
- niewielki wpływ na sposób wydatkowania środków
Nie istnieje podejście uniwersalne, ponieważ wszystkie kanały finansowania mogą być wykorzystane do konkretnego zamierzonego celu.
W związku z tym sprawozdawca zaleca wykorzystanie wszystkich możliwości w zależności od celów, które należy osiągnąć.
Konkretnie sprawozdawca uważa, że Komisja Europejska powinna rozważyć możliwość rozpoczęcia bezpośredniego wspierania budżetu afgańskiego, ewentualnie przyjmując początkowo podejście sektorowe, na przykład na szczeblu ministerstw.
Należy przy tym zachować najwyższą ostrożność oraz wprowadzić ścisłe i dobrze określone warunki, zwłaszcza jeśli chodzi o nadużycia finansowe i korupcję.
Wprowadzenie wsparcia budżetowego umożliwiłoby rządowi Islamskiej Republiki Afganistanu utworzenie długoterminowych zdolności, których pilnie potrzebuje.
Sprawozdawca uważa ponadto, że konieczne jest utworzenie zdolności na wszystkich szczeblach administracji afgańskiej.
W sprawozdaniu zaleca się zatem również zapewnienie wsparcia budżetowego na szczeblu lokalnym i szczeblu prowincji dla różnych organów administracji.
Konieczne jest jednak zatwierdzenie go przez władzę centralną, aby rząd mógł wypełnić swoją rolę i obowiązki.
Zróżnicowanie to zapewniłoby również Komisji większą niezależność.
Komisja mogłaby wówczas działać bardziej wybiórczo i w razie konieczności wstrzymać wsparcie budżetowe dla konkretnego organu administracji, który nie osiąga dobrych wyników, bez powstrzymania rozwoju innych podmiotów.
3.
Nadzór nad funduszami UE w Afganistanie i możliwości ich rozliczania
Sprawozdawca zbadał sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez zarówno Europejski Trybunał Obrachunkowy, jak i organy kontroli w Stanach Zjednoczonych.
Ujawniły one znaczne niedociągnięcia w zarządzaniu funduszami w kraju.
Oczywiste jest, że zarządzania projektami na obszarach dotkniętych konfliktami, takimi jak konflikt w Afganistanie, nie można bezpośrednio porównać z zarządzaniem projektami w krajach rozwiniętych lub nawet w krajach rozwijających się niedotkniętych konfliktami.
Niewątpliwie działania nadzorcze utrudnia również niestabilna sytuacja pod względem bezpieczeństwa.
Jednocześnie konieczne jest wskazanie wiarygodnych informacji na temat uchybień w zarządzaniu projektami oraz odpowiednich czynników ryzyka, aby dokonać jak największych ulepszeń.
Z tego powodu sprawozdawca jest zdania, że Komisja powinna uwzględnić te niedociągnięcia, zwłaszcza stwierdzone przez ETO.
Ponadto przy ocenie ryzyka nadużyć finansowych, korupcji, niezgodności oraz efektywności konkretnego projektu zawsze należy brać pod uwagę uchybienia stwierdzone przez inne organy kontroli, na przykład SIGAR.
Na baczniejszą uwagę zasługują dwie konkretne kwestie:
- Urząd Kontroli i Audytu Afganistanu nie jest obecnie niezależny od władzy wykonawczej w kraju.
W projekcie aktu prawnego dotyczącego tego urzędu nadal brakuje istotnych elementów, które zapewniałyby niezbędną niezależność.
Na przykład, mianowanie audytora generalnego i jego zastępcy wchodzi w zakres kompetencji prezydenta.
Jest to wyraźnie sprzeczne z deklaracją z Meksyku w sprawie niezależności najwyższych organów kontroli przyjętą przez Międzynarodową Organizację Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI).
Ponadto należy wzmocnić potencjał finansowy i operacyjny w celu dysponowania efektywnym najwyższym organem kontroli.
Z tego powodu sprawozdawca wzywa Komisję do tego, by wywarła wpływ na projekt ustawy, aby uzgodnić go z międzynarodowymi standardami kontroli.
- Komisja Kontroli Budżetowej od dawna wspiera ETO w jego wysiłkach na rzecz ochrony jego praw kontroli wobec agencji Narodów Zjednoczonych, które zarządzają coraz większą ilością pomocy pochodzącej z budżetu ogólnego UE.
Szczególnym powodem do obaw był dostęp do sprawozdań z audytów wewnętrznych.
Niedawno Zarząd Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Fundusz Ludnościowy Narodów Zjednoczonych (UNFPA) oraz Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Obsługi Projektów (UNOPS) przyjęły decyzję dotyczącą przyznania dostępu do sprawozdań z audytów wewnętrznych również instytucjom UE.
Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (UNICEF) podjął decyzję idącą w tym samym kierunku.
Sprawozdawca zwraca uwagę na ten krok i wyraża pogląd, że jest to jednoznaczny sukces osiągnięty dzięki determinacji Komisji.
Nadal konieczna jest jednak poprawa sytuacji, ponieważ inne agencje ONZ nie poszły za przykładem UNDP, UNFPA, UNOPS i UNICEF.
Ponadto trzeba będzie zmniejszyć biurokrację w przypadku szczegółowego wykonywania tej decyzji, ponieważ dostęp może być udzielony wyłącznie w pomieszczeniach agencji, co utrudnia faktyczne korzystanie z tego prawa.
Sprawozdawca zaleca również, aby ETO podjął próbę osiągnięcia porozumienia z agencjami ONZ w celu rozwiązania pozostałych problemów.
Należy to uczynić z myślą o ustaleniu jednolitego podejścia kontrolnego w oparciu o zasadę rozliczalności i elementy kontroli określone przez grupę roboczą INTOSAI ds. rozliczalności i kontroli pomocy związanej z klęskami żywiołowymi.
Ta grupa robocza nadal prowadzi prace i dąży do przyjęcia swoich konkluzji do 2013 r.
Jednak już dostarcza cennych pomysłów dotyczących sposobów ulepszenia rozliczalności i działań kontrolnych w przypadku pomocy związanej z klęskami żywiołowymi.
Wiele wyzwań stwierdzonych w tym przypadku dotyczy również pomocy na obszarach dotkniętych konfliktami i to z tego względu sprawozdawca uważa, że pomysły te mogłyby także pomóc w znalezieniu rozwiązania problemów związanych z agencjami ONZ.
4.
Koordynacja pomocy przez społeczność darczyńców
Powodem do obaw pozostaje kwestia koordynacji pomocy.
Z wielu sprawozdań oraz doniesień ustnych wynika, że darczyńcy międzynarodowi nie koordynują swoich działań w sposób skuteczny.
Skutkuje to powstawaniem zbytecznych elementów i projektów niedostosowanych do potrzeb afgańskich.
Chociaż Komisję Europejską należy docenić za niektóre ostatnie sukcesy, takie jak skuteczne przyjęcie funkcji łączącej role szefa delegatury UE i specjalnego przedstawiciela UE, nadal potrzebne są ulepszenia w zakresie koordynacji z państwami członkowskimi i społecznością darczyńców międzynarodowych.
Czynnik powodujący tę sytuację to geograficzna obecność wojsk danego kraju, która zazwyczaj zbiega się z działaniami na rzecz rozwoju w tej konkretnej prowincji.
Chociaż jest to zasadne z punktu widzenia darczyńcy krajowego, sprawozdawca uważa, że pomoc byłaby lepiej i skuteczniej skoordynowana, jeżeli przyjęto by wspólne podejście sektorowe uzupełniające to podejście geograficzne.
W każdym razie pomoc powinna być zawsze dostosowana do potrzeb rządu Islamskiej Republiki Afganistanu i ludności afgańskiej.
5.
Sprawozdania dla Parlamentu
W sprawozdaniu z własnej inicjatywy z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie kontroli środków UE w Afganistanie
Dz.U. C 46E z 24.2.2010, s. 87. do Komisji zwrócono się już o przedstawienie całościowego sprawozdania rocznego przedstawiającego stwierdzone niedociągnięcia i środki podjęte w celu zaradzenia im. Komisja nadal pracuje nad takim całościowym sprawozdaniem i dlatego sprawozdawca postanowił ponownie wezwać ją do wykonania tego zalecenia.
Ponadto konieczne jest publiczne udostępnienie sprawozdań z różnych działań nadzorczych Komisji (sprawozdań z misji ukierunkowanych na wyniki, kontroli ex post, misji weryfikacyjnych itd.).
Byłoby to korzystne nie tylko dla Parlamentu, lecz pomogłoby również innym darczyńcom w określeniu czynników ryzyka i uniknięciu powszechnych zagrożeń, tj. w uzyskaniu efektu koordynacji.
6.
Przyszłe wyzwania
Afganistan znajduje się na rozdrożu.
Prezydent Stanów Zjednoczonych Barack Obama ogłosił ostatnio wycofanie znacznej części wojsk amerykańskich.
Do 2014 r. siły afgańskie mają być wyłącznie odpowiedzialne za bezpieczeństwo w kraju.
Biorąc pod uwagę obecne ograniczenia budżetowe, przyszłość finansowania amerykańskiej pomocy rozwojowej dla Afganistanu jest również niepewna.
Jednocześnie gospodarka afgańska w ogromnym stopniu opiera się na pomocy cywilnej i wydatkach wojskowych.
Wyzwania te trzeba będzie niewątpliwie uwzględnić na konferencji w Bonn w grudniu 2011 r.
Podczas wielu dyskusji na temat Afganistanu sprawozdawcę poinformowano, że ilość pomocy cywilnej nie jest faktycznie najważniejszym powodem do obaw.
Bardziej adekwatną kwestią jest sposób wydatkowania pomocy cywilnej, a zwłaszcza czy jest ona wydatkowana z zachowaniem perspektywy długoterminowej pozwalającej na wspieranie trwałych projektów.
W rzeczywistości znaczna ilość pomocy wydaje się tworzyć presję na jak najszybsze wykorzystanie funduszy, co zagraża trwałości i skuteczności projektów.
W związku z tym sprawozdawca jest zdania, że wyzwania mogłyby również być dla społeczności darczyńców szansą na lepszy przydział niewielkich zasobów i koncentrację na trwałych projektach, które mogą osiągnąć długoterminowe wyniki.
24.10.2011
OPINIA Komisji Spraw Zagranicznych
dla Komisji Kontroli Budżetowej
w sprawie kontroli budżetowej pomocy finansowej UE dla Afganistanu
( 2011/2014(INI) )
Sprawozdawca komisji opiniodawczej:
Anneli Jäätteenmäki
WSKAZÓWKI
Komisja Spraw Zagranicznych zwraca się do Komisji Kontroli Budżetowej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
1. przypomina, że Unia Europejska zobowiązała się do dalszego wspierania Afganistanu; podkreśla, że ogólnie celem pomocy rozwojowej UE dla Afganistanu powinna być pomoc prowadząca do długofalowego zrównoważonego rozwoju w tym kraju, między innymi przez poprawę norm społeczno-gospodarczych, ułatwianie tworzenia miejsc pracy i zwiększanie liczby MŚP, wzmacnianie sektora oświaty i zagwarantowanie równouprawnienia; podkreśla, że pomoc ta powinna sprzyjać dalszemu rozwijaniu możliwości administracji publicznej, umocnieniu praworządności i zmniejszeniu skali korupcji, co z kolei ułatwiłoby przekazanie odpowiedzialności za bezpieczeństwo rządowi Islamskiej Republiki Afganistanu; zaleca, aby część pomocy finansowej dla Afganistanu została przeznaczona na pięcioletni plan, którego celem jest stopniowa likwidacja uprawy opium i zastąpienie jej innym rodzajem upraw; zaznacza, że konieczne jest ułatwienie współpracy subregionalnej poprzez pomoc w zakresie zagadnień o charakterze transgranicznym;
2. przypomina o pilnej potrzebie zwiększenia skuteczności pomocy, ponieważ wiele wskaźników rozwoju potwierdza brak znaczącej poprawy, zaś korupcja i rozbudowana sieć dystrybucji pomocy międzynarodowej nadal stanowią główne przeszkody w świadczeniu podstawowych usług na rzecz obywateli; wzywa Unię Europejską i państwa członkowskie do wykorzystania dostępnych środków finansowych, w tym przyszłych funduszy powierniczych UE, gdy zostaną utworzone, w sposób wydajny, gwarantujący świadczenie podstawowych usług na rzecz obywateli;
3. zwraca uwagę, że większość zasobów przeznaczanych na rozwój społeczno-gospodarczy w Afganistanie jest przekazywana za pośrednictwem mechanizmów międzynarodowych oraz że znaczna część tej pomocy nie dociera do beneficjentów, tj. do ludności afgańskiej; zwraca uwagę, że Unia Europejska, a zwłaszcza Komisja i ESDZ powinny pełnić wiodącą rolę w usprawnianiu koordynacji działań darczyńców w ścisłej współpracy z innymi kluczowymi darczyńcami, takimi jak USA i Japonia, a także wzywa do sporządzenia szczegółowej oceny skuteczności pomocy, by zwiększyć przejrzystość pomocy i odpowiedzialność darczyńców;
4. jest zdania, że Unia Europejska jako jeden z głównych darczyńców udzielających oficjalnej pomocy rozwojowej i humanitarnej dla Afganistanu (ponad 2 mld EUR od 2002 r. do końca 2010 r.) odpowiada w szczególny sposób za ustalenie, czy fundusze docierają do beneficjentów i poprawiają ich warunki życia;
5. nalega, aby ESDZ i Komisja, korzystając przy przekazywaniu pomocy z pośrednictwa organizacji międzynarodowych, zwracały szczególną uwagę na unikanie marnotrawienia świadczonej pomocy, nadmiernych kosztów pośrednictwa, nieskuteczności, zawyżania kosztów i korupcji, a także aby nalegały na terminowe udzielanie odpowiednich informacji na temat skutków pomocy i wykorzystania funduszy;
6. ponawia swój apel do UE o przeprowadzenie analizy kosztów i skutków całej pomocy UE dla Afganistanu oraz o stworzenie scentralizowanej bazy danych na ten temat, ponieważ brak aktualnych i wiarygodnych danych osłabia skuteczność pomocy i zmniejsza przejrzystość;
7. jest zdania, że Komisja powinna rozważyć wprowadzenie sektorowego wsparcia budżetowego; podkreśla jednak, że taka pomoc powinna być uzależniona od spełnienia surowych wymogów i opierać się na wymiernych wskaźnikach jej skuteczności oraz że może ona być wykorzystywana jedynie w połączeniu ze środkami służącymi budowaniu potencjału i przez organy administracji, których struktury organizacyjne i możliwości w zakresie zarządzania finansami poddano odpowiedniej ocenie i uznano za odpowiednie i przejrzyste.
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI
Data przyjęcia
20.10.2011
Wynik głosowania końcowego
+:
–:
0:
32
4
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Pino Arlacchi, Elmar Brok, Andrzej Grzyb, Anneli Jäätteenmäki, Tunne Kelam, Nicole Kiil-Nielsen, Maria Eleni Koppa, Andrey Kovatchev, Krzysztof Lisek, Mario Mauro, Francisco José Millán Mon, Annemie Neyts-Uyttebroeck, Norica Nicolai, Ioan Mircea Paşcu, Vincent Peillon, Bernd Posselt, Hans-Gert Pöttering, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Nikolaos Salavrakos, Charles Tannock, Inese Vaidere, Boris Zala
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Nikolaos Chountis, Tanja Fajon, Kinga Gál, Liisa Jaakonsaari, Elisabeth Jeggle, Barbara Lochbihler, Monica Luisa Macovei, Konrad Szymański, Indrek Tarand, Janusz Władysław Zemke
Zastępca(y) (art. 187 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Heinz K. Becker, Edite Estrela, Filip Kaczmarek, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein
12.10.2011
OPINIA Komisji Rozwoju
dla Komisji Kontroli Budżetowej
w sprawie kontroli budżetowej pomocy finansowej UE dla Afganistanu
( 2011/2014(INI) )
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Charles Goerens
WSKAZÓWKI
Komisja Rozwoju zwraca się do Komisji Kontroli Budżetowej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
1. podkreśla, że kierowanie pomocy do krajów dotkniętych konfliktem wiąże się z akceptacją wynikającego stąd znacznego poziomu ryzyka dotyczącego wyników; zwraca uwagę, że współpraca z ONZ pozwoliła uzyskać wyniki w zakresie rozwoju w bardzo trudnych warunkach operacyjnych; zaznacza jednak, że konieczne jest dalsze zwiększanie odpowiedzialności i przejrzystości w stosunku do UE jako głównego darczyńcy w ramach systemu ONZ;
2. podkreśla, że skuteczność pomocy dla Afganistanu może się poprawić jedynie, jeżeli nastąpi radykalna zmiana podejścia do problemu korupcji, która toczy kraj od 2001 r., od najwyższych sfer państwowych po najniższe szczeble administracji; podkreśla, że korupcja na szczycie władzy, która spotkała się z milczącym przyzwoleniem w pierwszych latach po 2001 r., w oczach obywateli afgańskich podważa już w sposób niemal nieodwracalny legalność instytucji ustanowionych przez konstytucję afgańską; podkreśla w związku z tym absolutną konieczność niezwłocznego zerwania z tym przyzwoleniem na korupcję i sprawienia, by afgański wymiar sprawiedliwości oraz afgański trybunał obrachunkowy mogły w sposób zdecydowany zmierzyć się z tym ważnym problemem i znaleźć w Unii Europejskiej silnego, wiarygodnego i stałego sprzymierzeńca, który wykaże się inicjatywą w związku z tym zasadniczym wyzwaniem dla przyszłości kraju;
3. wzywa ESDZ i Komisję, aby określiły jasną strategię w zakresie dostarczania pomocy w tak trudnych warunkach wiążących się z wysokim ryzykiem; zauważa, że naczelną zasadą polityki rozwojowej UE jest skuteczność pomocy; podkreśla, że niezbędne jest odpowiednie zarządzanie ryzykiem i że oznacza to zapewnienie zasobów finansowych i ludzkich pozwalających zagwarantować dokładną kontrolę przepływu pomocy i ocenę wyników;
4. zwraca uwagę na zobowiązanie się darczyńców do przekazania w ciągu dwóch lat co najmniej 50% pomocy rozwojowej za pośrednictwem głównej linii budżetu rządowego w Afganistanie; podkreśla jednak, że wsparcie budżetowe musi iść w parze z rzeczywistą poprawą zarządzania krajem i ze wzrostem zaufania darczyńców do zarządzania finansami publicznymi w Afganistanie, a także domaga się pilnych reform oraz budowania potencjału, aby wzmocnić systemy zarządzania finansami publicznymi, zmniejszyć korupcję i poprawić wykonanie budżetu; wzywa Komisję, aby – przy uwzględnieniu możliwości finansowych instytucji afgańskich i tempa postępów w zakresie kluczowych reform dotyczących zarządzania finansami publicznymi – oceniła, czy konkretne afgańskie ministerstwa lub inne instytucje, w tym na poziomie zdecentralizowanym, mogą stać się w przyszłości uprawnione jako odbiorcy sektorowego wsparcia budżetowego, a jeśli tak, to na jakich warunkach;
5. podkreśla odpowiedzialność władz afgańskich za długoterminowy rozwój strukturalny; wzywa rząd do większego zaangażowania w działania na rzecz odbudowy, demokratyzacji i ograniczania ubóstwa oraz walki z korupcją; zachęca darczyńców z UE, aby zwracali szczególną uwagę na długoterminową stabilność swoich działań poprzez promowanie odpowiedzialności Afgańczyków, systematyczne inwestowanie w budowanie potencjału oraz unikanie jednostkowych projektów ukierunkowanych jedynie na wyniki krótkoterminowe; w związku z tym podkreśla istotną rolę organizacji społeczeństwa obywatelskiego w dbaniu o poczucie odpowiedzialności za proces odbudowy i zapewnianiu ochrony przed niebezpieczeństwem korupcji;
6. apeluje w szczególności do rządu Afganistanu, aby skupił się na budowie potencjału instytucjonalnego w sektorze publicznym oraz opracował jednolity krajowy program reformy administracji publicznej; wzywa Komisję i państwa członkowskie, aby wspólnie opowiedziały się za reformą administracji publicznej w dialogu politycznym prowadzonym z rządem oraz aby w sposób skoordynowany wspierały rządowe cele w zakresie tej reformy;
7. wzywa UE do dalszego zaangażowania w trwały, długofalowy rozwój Afganistanu oraz do kontynuacji udostępniania odpowiednich środków po roku 2014, kiedy to odpowiedzialność za bezpieczeństwo przejdzie całkowicie w ręce władz afgańskich i inni darczyńcy mogą zacząć ograniczać przekazywanie środków; w tym kontekście apeluje o zdecydowaną propozycję ze strony UE, podkreślającą zaangażowanie Unii na rzecz rozwoju długoterminowego partnerstwa z Afganistanem z myślą o międzynarodowej konferencji w sprawie Afganistanu, która odbędzie się w Bonn w dniu 5 grudnia br.; wzywa UE do poszukiwania nowych zagranicznych partnerów i darczyńców reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.
8. podkreśla niewielki spadek liczby ofiar cywilnych od 2010 r.; jest zdania, że w przypadku braku poprawy bezpieczeństwa w kraju, w regionach i w odniesieniu do ludności cywilnej rozwój w dalszym ciągu będzie ograniczony, a ludzie będą nadal ginąć; wzywa państwa członkowskie do uznania poprawy bezpieczeństwa za warunek rozwoju oraz do kształtowania polityki w zakresie pomocy w oparciu o to założenie;
9. zwraca uwagę, że pomoc rozwojowa UE przyczyniła się do wzmocnienia pozycji kobiet w Afganistanie; jest zdania, że większa aktywność polityczna i gospodarcza kobiet przyczyni się do poprawy warunków ich życia oraz pomoże ograniczyć ryzyko uwikłania Afganistanu na stałe w konflikt;
10. uważa, że obecne rozproszenie pomocy darczyńców ma negatywny wpływ na skuteczność tej pomocy i skutkuje powielaniem strategii; wzywa Komisję, państwa członkowskie i społeczność międzynarodową do lepszej koordynacji działań pomocowych;
11. uważa, że jedną z najważniejszych kwestii, przed jakimi stoi Afganistan, jest reforma Afgańskiej Armii Narodowej (ANA) oraz afgańskich sił policyjnych (ANP); zwraca uwagę, że oceny skuteczności zarówno w przypadku afgańskiej armii, jak i afgańskiej policji nie odpowiadają uzgodnionym celom; wzywa państwa członkowskie do zwiększenia pomocy w tej dziedzinie poprzez oddelegowanie oficerów szkoleniowych i wymianę najlepszych praktyk.
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI
Data przyjęcia
11.10.2011
Wynik głosowania końcowego
+:
–:
0:
20
1
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Thijs Berman, Michael Cashman, Véronique De Keyser, Nirj Deva, Leonidas Donskis, Catherine Grèze, András Gyürk, Filip Kaczmarek, Michał Tomasz Kamiński, Franziska Keller, Miguel Angel Martínez Martínez, Maurice Ponga, Birgit Schnieber-Jastram, Michèle Striffler, Alf Svensson, Eleni Theocharous, Patrice Tirolien, Ivo Vajgl, Anna Záborská, Iva Zanicchi, Gabriele Zimmer
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Santiago Fisas Ayxela
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI
Data przyjęcia
10.11.2011
Wynik głosowania końcowego
+:
–:
0:
17
1
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Marta Andreasen, Inés Ayala Sender, Andrea Češková, Jorgo Chatzimarkakis, Martin Ehrenhauser, Jens Geier, Gerben-Jan Gerbrandy, Ville Itälä, Iliana Ivanova, Monica Luisa Macovei, Jan Mulder, Crescenzio Rivellini, Paul Rübig, Bart Staes, Georgios Stavrakakis
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Zuzana Brzobohatá, Christofer Fjellner, Ivailo Kalfin
