A6-0451/2008
19.11.2008
SPRAWOZDANIE
zawierające zalecenia dla Komisji dotyczące europejskiego aktu urzędowego
(2008/2124(INI))
Komisja Prawna
Sprawozdawca:
Manuel Medina Ortega
(Inicjatywa własna – art. 39 Regulaminu)
PE 412.249v02-00
SPIS TREŚCI
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...................................................3
ZAŁĄCZNIK DO PROJEKTU REZOLUCJI: SZCZEGÓŁOWE ZALECENIA DOTYCZĄCE TREŚCI POSTULOWANEGO WNIOSKU 7
UZASADNIENIE........................................................................................................................8
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI........................................................10
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
zawierający zalecenia dla Komisji dotyczące europejskiego aktu urzędowego
( 2008/2124(INI) )
Parlament Europejski ,
– uwzględniając art. 192 akapit drugi traktatu WE,
– uwzględniając komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 10 maja 2005 r. pt. „Program haski: dziesięć priorytetów na najbliższe pięć lat.
Partnerstwo na rzecz odnowy europejskiej w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” ( COM(2005)0184 ),
– uwzględniając analizę porównawczą dotyczącą aktów urzędowych, sporządzoną dla Komisji przez Komisję Prawną,
– uwzględniając art. 39 oraz art. 45 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej ( A6-0451/2008 ),
A. mając na uwadze, że we wspomnianym komunikacie dotyczącym programu haskiego Komisja wśród swoich priorytetów uwypukliła konieczność zagwarantowania rzeczywistej przestrzeni europejskiej w sądownictwie cywilnym, szczególnie w odniesieniu do uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych; mając na uwadze, że w celu podniesienia wzajemnego zaufania w Unii Europejskiej w programie tym wymieniono, jako zasadniczy priorytet na najbliższe lata, dążenie do wdrożenia zasady wzajemnego uznawania, która stanowi konkretny środek ochrony obywateli, oraz zagwarantowanie jej stosowania ponad granicami w Europie,
B. mając na uwadze, że w myśl programu haskiego dążenie do wdrożenia programu wzajemnego uznawania stanowi zasadniczy priorytet oraz że wdrażanie to powinno zakończyć się do 2011 r.,
C. mając na uwadze, że przepływ obywateli w Unii Europejskiej stale się nasila; mając w związku z tym na uwadze, że coraz częściej powstają sytuacje prawne dotyczące dwóch lub więcej państw członkowskich,
D. mając na uwadze, że we wspomnianym komunikacie dotyczącym programu haskiego Komisja uznała, iż w dziedzinie sądownictwa cywilnego zasadniczym aspektem, któremu należy poświęcić uwagę, jest uznawanie aktów publicznych; mając na uwadze, że w związku z tym należy koniecznie i pilnie ułatwić uznawanie i wykonywanie aktów urzędowych zdefiniowanych w orzeczeniu w sprawie Unibank
Orzeczenie Trybunału z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C-260/97, Zb.Orz.
1999, s. 3715. ,
E. mając na uwadze, że sektorowe i niejednolite podejście prawodawstwa wspólnotowego w tym zakresie nie jest zadowalające
Rozporządzenie (WE) nr 44/2001 Rady (Dz.U. L 12 z 16.1.2001, s. 1); rozporządzenie (WE) nr 2201/2003 Rady (Dz.U. L 338 z 23.12.2003, s. 1); rozporządzenie (WE) nr 805/2004 Rady (Dz.U. L 143 z 30.4.2003, s. 15). ,
F. mając na uwadze konieczność ochrony obywateli europejskich w ponadgranicznych stosunkach rodzinnych i majątkowych,
G. mając na uwadze, że przedsiębiorstwa posiadają coraz więcej zakładów za granicą i prowadzą coraz więcej działań wewnątrzwspólnotowych, co wiąże się z bardziej intensywnym przepływem aktów urzędowych dotyczących założenia i działalności przedsiębiorstw,
H. mając na uwadze, że sprawą o zasadniczym znaczeniu jest wprowadzenie w Unii jasnych i pełnych ram prawnych gwarantujących obywatelom i podmiotom gospodarczym bezpieczeństwo i przewidywalność sytuacji prawnych i czynności dokonywanych przez przedstawicieli władz publicznych,
I. mając na uwadze, że utworzenie rzeczywistej europejskiej przestrzeni prawnej w sferze postępowania procesowego opiera się na transgranicznym uznawaniu orzeczeń sądowych wydanych przez sąd lub organ administracyjny, a w sferze postępowania nieprocesowego – na transgranicznym uznawaniu aktów urzędowych sporządzonych przez organ sądowy lub urzędników publicznych uprawnionych do uwierzytelniania aktów prawnych,
J. mając na uwadze, że obowiązujące przepisy dotyczące wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych stosują się do aktów urzędowych ze względu na to, że akty te wydawane są przez władze publiczne,
K. mając na uwadze, że podstawową cechą aktu urzędowego jest jego moc dowodowa większa niż w przypadku aktu prywatnego oraz że ta moc dowodowa, decydująca dla sędziów, jest mu systematycznie przyznawana w ustawodawstwach państw członkowskich ze względu na zaufanie, jakim cieszą się akty sporządzone, w ramach czynności prawnych, przez uprawnionego do tego urzędnika publicznego lub przez organ władzy publicznej
Opinia rzecznika generalnego La Pergoli z dnia 2 lutego 1999 r. we wspomnianej sprawie Unibank, pkt 7. ,
L. mając na uwadze, że niezbędnym warunkiem wstępnym posiadania przez akt urzędowy mocy dowodowej jest uznanie jego autentyczności, wynikającej z tego, iż akt został wydany przez urzędnika publicznego upoważnionego do sporządzania aktów urzędowych lub przez organ władzy publicznej; mając na uwadze, że wzajemne zaufanie do wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich uzasadnia stosowanie w przyszłości procedur związanych z weryfikacją autentyczności jedynie w razie poważnej wątpliwości co do prawdziwości aktu,
M. mając jednak na uwadze, że przestrzegając prawa państwa członkowskiego, na terytorium którego akt ma zostać przedstawiony w celu jego wykorzystania, zakłada się, że z pewnością nie dojdzie do sytuacji, w której uznanie mocy dowodowej skutkowałoby przyznaniem aktowi zagranicznemu – ze względu na jego uznawanie w państwie członkowskim, w którym został sporządzony – mocy dowodowej większej niż moc dowodowa aktów krajowych tego państwa członkowskiego; mając na uwadze, że materialny zakres stosowania proponowanego rozporządzenia powinien obejmować zasadniczą część prawa cywilnego i handlowego, z wyjątkiem niektórych dobrze określonych dziedzin;
N. mając na uwadze, że różnice w strukturze i organizacji systemów rejestrów publicznych w dziedzinie własności nieruchomości, a także różnice dotyczące charakteru i skali udzielanego im zaufania publicznego wymagają wyłączenia z zakresu stosowania przyszłego aktu wspólnotowego możliwości przeniesienia realnych praw do nieruchomości, z uwagi na ścisłą korelację między sposobem sporządzania aktu urzędowego a wpisem do rejestru publicznego,
O. mając na uwadze, że – co się tyczy uznawania orzeczeń sądowych w Unii – takie wyłączenie wiąże się z tym, że w zakresie odwołań związanych z realnymi prawami do nieruchomości wyłączną właściwość otrzymują sądy w miejscu położenia nieruchomości, zaś w zakresie odwołań dotyczących ważności wpisów do rejestru publicznego – sądy właściwe dla miejsca, w którym rejestr publiczny jest prowadzony
Zob. art. 22 pkt 1) i 3) rozporządzenia (WE) nr 44/2001. ,
P. mając na uwadze, że instytucja aktu urzędowego nie istnieje w systemach prawnych opierających się na systemie common law , w szczególności w prawie Anglii i Walii, lub w krajach skandynawskich; mając na uwadze, że wprawdzie w Anglii i Walii istnieją prawnicy pełniący funkcje notariuszy publicznych, a także profesja scrivener notaries, jednak prawnicy ci nie mogą sporządzać aktów urzędowych, a jedynie poświadczać podpisy, w związku z czym przyjmując jakiekolwiek przepisy prawne dotyczące europejskich aktów urzędowych należy podjąć działania mające na celu zagwarantowanie, że nie dojdzie do żadnych nieporozumień w tym zakresie; mając w związku z tym na uwadze, że należy podjąć wszelkie środki ostrożności w celu zagwarantowania, iż aktów urzędowych nie będzie można używać w krajach, w których akty takie nie mogą być sporządzane przez obywateli krajowych, w celu ominięcia procedur wymaganych przez systemy prawne tych krajów (np. poświadczenie autentyczności); mając ponadto na uwadze, że w celu szerszego zaznajomienia z problemem prawników w tych państwach członkowskich, w których akty urzędowe nie istnieją, Komisja powinna rozpocząć odpowiednią kampanią informacyjną, przy czym należy podjąć wszelkie wysiłki w celu zagwarantowania, że prawnicy systemu common law będą posiadać wiedzę na temat pracy wykonywanej przez funkcjonariuszy publicznych systemu prawa cywilnego oraz na temat potencjalnych korzyści – w szczególności pod względem pewności prawnej – jakie mogą odnosić ich klienci posługując się aktami urzędowymi w czynnościach, których zamierzają dokonać w krajach, gdzie akty takie są stosowane; mając na uwadze, że wskazuje to wyraźnie, iż – co często stwierdzała Komisja Spraw Zagranicznych Parlamentu – należy powołać do życia transeuropejskie sieci prawników, opracować kampanie i materiały informacyjne oraz stworzyć wspólne szkolenia, do których wspierania wzywa się Komisję,
Q. mając na uwadze, że proponowany akt prawny nie może być stosowany ani do spraw związanych z obowiązującym prawem, stanowiących przedmiot innych aktów wspólnotowych, ani do kwestii związanych z uprawnieniami, organizacją i strukturą organów i urzędników publicznych, w tym z procedurą uwierzytelniania, które to kwestie podlegają kompetencji państw członkowskich,
1. uważa, że wzajemne zaufanie do prawa we Wspólnocie uzasadnia przyszłe zniesienie procedur związanych z potwierdzaniem prawdziwości aktów urzędowych w sprawach transgranicznych; uważa, że takiego uznania aktu urzędowego w celu jego wykorzystania w danym państwie członkowskim można odmówić jedynie w przypadku poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do autentyczności aktu lub jeżeli uznanie jest sprzeczne z porządkiem publicznym danego państwa członkowskiego;
2. zwraca się do Komisji, aby na podstawie art. 65 lit. a) oraz art. 67 ust. 5 tiret drugie traktatu WE przedstawiła mu wniosek legislacyjny dotyczący wprowadzenia wzajemnego uznawania i wykonywania aktów urzędowych;
3. podkreśla, że uznanie nie może wiązać się z przypisaniem aktowi zagranicznemu większej skuteczności niż miałoby to miejsce w przypadku aktu krajowego;
4. postuluje, aby wnioskowane rozporządzenie miało zastosowanie do wszystkich aktów urzędowych w sprawach cywilnych i handlowych, z wyjątkiem aktów, które dotyczą nieruchomości i muszą lub mogą być przedmiotem wpisu lub wzmianki w rejestrze publicznym;
5. precyzuje, że wnioskowane rozporządzenie nie może obejmować ani spraw związanych z prawem mającym zastosowanie do przedmiotu aktu urzędowego, ani spraw związanych z uprawnieniami, organizacją i strukturą organów i urzędników publicznych, w tym z procedurą uwierzytelniania;
6. stwierdza, że w tych ramach niniejsza rezolucja jest zgodna z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz podstawowymi prawami obywateli;
7. jest zdania, że postulowany wniosek nie pociąga za sobą skutków finansowych;
8. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji oraz załączonych szczegółowych zaleceń Komisji i Radzie, a także rządom i parlamentom państw członkowskich.
ZAŁĄCZNIK DO PROJEKTU REZOLUCJI:
SZCZEGÓŁOWE ZALECENIA DOTYCZĄCE TREŚCI POSTULOWANEGO WNIOSKU
1.
Wzajemne zaufanie do prawa we Wspólnocie uzasadnia przyszłe zniesienie procedur związanych z potwierdzaniem prawdziwości aktów urzędowych w sprawach transgranicznych.
2.
Takiego uznania aktu urzędowego w celu jego wykorzystania w danym państwie członkowskim można odmówić jedynie w przypadku poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do autentyczności aktu lub jeżeli uznanie jest sprzeczne z porządkiem publicznym danego państwa członkowskiego.
3.
Parlament zwraca się do Komisji, aby na podstawie art. 65 lit. a) oraz art. 67 ust. 5 tiret drugie traktatu WE przedstawiła mu wniosek legislacyjny dotyczący wprowadzenia wzajemnego uznawania i wykonywania aktów urzędowych.
4 Akt prawny będący przedmiotem wniosku legislacyjnego musi mieć zastosowanie do wszystkich aktów urzędowych w sprawach cywilnych i handlowych, z wyjątkiem aktów, które dotyczą nieruchomości i muszą lub mogą być przedmiotem wpisu lub wzmianki w rejestrze publicznym.
Nie może on obejmować ani spraw związanych z prawem mającym zastosowanie do przedmiotu aktu urzędowego, ani spraw związanych z uprawnieniami, organizacją i strukturą organów i urzędników publicznych, w tym z procedurą uwierzytelniania.
UZASADNIENIE
I. Informacje wprowadzające
Obecnie Europa rozrasta się, a Europejczycy są zachęcani do coraz większej mobilności w tej przestrzeni o stale rozszerzających się granicach.
Tymczasem przepływ obywateli na terenie Unii Europejskiej utrudniają problemy związane z przepływem aktów urzędowych.
Instytucja aktu urzędowego istnieje w większości państw członkowskich.
Państwa członkowskie na kontynencie europejskim, w których panuje system prawa cywilnego, stosują system dwufilarowy.
Inaczej niż w krajach o anglosaskim lub skandynawskim systemie prawnym państwo nie interweniuje tu jedynie ex-post w drodze orzeczeń sądowych ( „postępowanie procesowe” ).
Państwo poddaje akty prawne mające istotne skutki osobiste lub majątkowe obowiązkowej prewencyjnej kontroli legalności w ramach uwierzytelniania aktów prawnych przez urzędników publicznych lub organy władzy publicznej ( „sądownictwo prewencyjne” ; „postępowanie nieprocesowe” ).
Sądownictwo prewencyjne istnieje w ten sposób autonomicznie obok sądownictwa procesowego .
Akt urzędowy ma zapobiegać dalszym sporom dotyczącym podstawowego aktu prawnego, ułatwiając jednocześnie, w razie procesu, podjęcie decyzji przez sędziego dzięki wiążącej mocy dowodowej przysługującej aktom urzędowym.
Obecnie w Unii współwystępują bardzo różne rozwiązania w dziedzinie uznawania aktów urzędowych pochodzących z innych państw członkowskich.
Obywatel ubiegający się o uznanie posiadanego przez siebie aktu urzędowego w państwie innym niż państwo, które ten akt wydało, może spotkać się z różnymi przypadkami: apostille przewidziana przez konwencję haską z dnia 5 października 1961 r. lub zwolnienie z apostille ze względu na porozumienia dwustronne.
Co do mocy dowodowej i wykonania aktu urzędowego w państwie innym niż państwo, w którym akt przyjęto – w niektórych państwach zagraniczne akty są wykonywane jedynie wtedy, gdy zostały one uznane za wykonalne przez sąd krajowy po tym, jak sąd ten sprawdził uprawnienia organu zagranicznego, zastosowane prawo oraz materialną i proceduralną zgodność orzeczenia z międzynarodowym porządkiem publicznym.
Wreszcie, o ile pewna liczba aktów wspólnotowych już istnieje („Bruksela I”, „Bruksela II bis”, rozporządzenie w sprawie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego) lub znajduje się w fazie przygotowań (prace dotyczące obowiązku alimentacyjnego, prace dotyczące prawa spadkowego i stosunków majątkowych wynikających z małżeństwa), przejawia się w nich mało zadowalające podejście sektorowe.
Ponadto procedury dotąd wprowadzone na mocy uregulowań wspólnotowych nie są identyczne.
Tymczasem brak harmonizacji jest niekorzystny dla obywateli europejskich i przedsiębiorstw, gdyż trudno z całą pewnością określić, jakiego rodzaju procedurze dana sprawa podlega, a tym samym wiedzieć, jakie działania należy podjąć, aby akt urzędowy został wykonany za granicą.
Brak jednolitości skutkuje faktycznie tym, że przepływ aktów urzędowych jest obecnie kłopotliwy i ograniczony, zarówno pod względem liczby, jak i rodzaju aktów.
Tymczasem obywatele i podmioty gospodarcze oczekują lepszego przepływu aktów urzędowych, co stanowiłoby gwarancję większego bezpieczeństwa dokonywanych czynności.
Oczekuje się, że reforma przyniosłaby trojaką korzyść: oszczędność czasu, ograniczenie kosztów i uproszczenie procedur.
II.
Wprowadzenie wzajemnego uznawania i wykonywania aktów urzędowych
1.
Treść
Wprowadzenie wspólnego systemu wzajemnego uznawania i wykonywania, który będzie właściwy dla aktów urzędowych i wspólny dla wszystkich państw członkowskich, pozwoli na przekroczenie perspektywy krajowej i ułatwienie życia codziennego obywateli i przedsiębiorstw, szczególnie poprzez zniesienie formalności związanych z legalizacją i apostille oraz poprzez uproszczenie exequatur .
Akt urzędowy został zdefiniowany w prawie wspólnotowym w sprawozdaniu Jenarda-Möllera dotyczącym konwencji z Lugano
Dz.U. C 189 z 28.7.1992, s. 57, pkt 72. , którą to definicję potwierdzono w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie Unibank
Orzeczenie TSWE z 17.6.1999, sprawa C-260/97. .
Z tekstów tych wynika, że akt urzędowy to akt, którego autentyczność musi po pierwsze być ustanowiona przez organ sądowy lub urzędników publicznych, a po drugie dotyczyć również treści, a nie tylko podpisu.
Ponadto wykonalny akt urzędowy musi być wykonalny z własnej mocy w państwie, w którym został sporządzony.
Wzajemne zaufanie we Wspólnocie uzasadnia przyszłe zniesienie procedur związanych z weryfikacją prawdziwości aktów urzędowych w sprawach transgranicznych.
Tak z racji zasady locus regit actum , jak i zasad proceduralnych regulujących wpisy do publicznych rejestrów nieruchomości, akty związane z nieruchomościami nie mogą być objęte tym zniesieniem.
Różnice w strukturze i organizacji systemów rejestrów publicznych w dziedzinie własności nieruchomości, a także różnice dotyczące natury i skali udzielanego im publicznego zaufania, wymagają wyłączenia dziedziny prawa nieruchomości z zakresu stosowania przyszłego aktu wspólnotowego, z uwagi na ścisłą korelację między sposobem sporządzania aktów urzędowych a wpisem do rejestru publicznego.
Poza tym wyjątkiem odmówić uznania autentyczności, mocy dowodowej i wykonalności aktu urzędowego w celu jego wykorzystania w danym państwie członkowskim można jedynie w przypadku poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do jego autentyczności lub jeżeli uznanie jest sprzeczne z porządkiem publicznym danego państwa członkowskiego.
Wzajemne zaufanie do wymiaru sprawiedliwości we Wspólnocie uzasadnia potrzebę istnienia skutecznej i szybkiej procedury mającej na celu nadanie wykonalności w danym państwie członkowskim wykonalnemu aktowi urzędowemu sporządzonemu w innym państwie członkowskim.
Sprawozdawca zastrzega sobie prawo do przedstawienia poprawek do niniejszego projektu sprawozdania, w szczególności w świetle analizy, która będzie dostępna w październiku.
WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI
Data przyjęcia
4.11.2008
Wynik głosowania końcowego
+:
–:
0:
20
3
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Carlo Casini, Titus Corlăţean, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Othmar Karas, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Sharon Bowles, Sajjad Karim, Eva Lichtenberger, Rareş-Lucian Niculescu, Georgios Papastamkos, Gabriele Stauner, József Szájer, Jacques Toubon, Renate Weber
