WERSJA OSTATECZNA
A6-0089/2006
24.3.2006
SPRAWOZDANIE
w sprawie 21. i 22. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (sprawozdania za 2003 i 2004 r.)
(2005/2150(INI))
Komisja Prawna
Sprawozdawczyni:
Monica Frassoni
PE 367.694v03-00
SPIS TREŚCI
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...................................................3
UZASADNIENIE......................................................................................................................11
OPINIA KomISJI PETYCJI ....................................................................................................25
PROCEDURA...........................................................................................................................30
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
w sprawie 21. i 22. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (sprawozdania za lata 2003 i 2004)
( 2005/2150(INI) )
Parlament Europejski ,
– uwzględniając 21. i 22. roczne sprawozdanie Komisji ( COM(2004)0839 oraz COM(2005)0570 ),
– uwzględniając dokumenty robocze służb Komisji ( SEC(2004)1638 oraz SEC(2005)1446 i 1447),
– uwzględniając art. 45 i art. 112 ust. 2 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej oraz opinię Komisji Petycji ( A6‑0089/2006 ),
A. mając na uwadze, że roczne sprawozdania Komisji określają stan transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie w celu zapewnienia skutecznej kontroli stosowania prawa, oraz że według 21. sprawozdania w dniu 31 grudnia 2003 r. toczyło się 3 927 postępowań o naruszenie prawa, łącznie z 1 855 sprawami, w przypadku których rozpoczęto postępowanie, 999 sprawami w których wydano uzasadnioną opinię, 411 sprawami, które zostały skierowane do Trybunału Sprawiedliwości oraz zaledwie 69 sprawami (spośród których 40 dotyczyło sektora ochrony środowiska), w przypadku których rozpoczęto postępowanie zgodne z art. 228,
B. mając na uwadze, że właściwa kontrola stosowania prawa wspólnotowego składa się nie tylko z oceny transpozycji pod względem ilościowym, ale także z oceny jakości transpozycji oraz praktyk przyjętych w procesie stosowania prawa wspólnotowego,
C. mając na uwadze, że prawidłowe i szybkie stosowanie prawa wspólnotowego stanowi integralną i podstawową część „lepszego stanowienia prawa”, a przejrzyste i dobrze sformułowane przepisy prawne stanowią niezbędny warunek właściwego stosowania prawa wspólnotowego na terenie całej UE; mając na uwadze, że jakość przepisów prawnych oraz przejrzystość zobowiązań państw członkowskich nie zawsze są zadowalające z uwagi na fakt, że przepisy prawne są często wynikiem trudnych kompromisów politycznych;
D. mając na uwadze, że Komisja może dostosowywać środki służące do skutecznego wykonywania swoich zadań oraz wprowadzać innowacje w celu poprawy stosowania prawa wspólnotowego,
E. mając na uwadze prowadzone aktualnie przez Komisję prace nad dostosowaniem istniejących procedur oraz metodami przyspieszenia ich działania oraz zwiększenia ich wydajności; nie stanowią one jednak wystarczającego powodu braku punktualnego przekazywania wymaganych informacji dotyczących całkowitej liczby środków finansowych przyznanych na usuwanie naruszeń w odnośnych dyrekcjach generalnych oraz w sekretariacie centralnym,
F. mając na uwadze, że ilość skarg związanych z naruszeniem prawa wspólnotowego dowodzi, że obywatele UE odgrywają istotną rolę w stosowaniu prawa wspólnotowego, oraz że umiejętność właściwej reakcji na ich obawy ma ogromne znaczenie dla wiarygodności Unii Europejskiej;
G. mając na uwadze, że skargi obywateli nie odgrywają wyłącznie symbolicznej roli w budowaniu „Europy obywateli”, lecz stanowią opłacalne i skuteczne narzędzie kontroli stosowania prawa wspólnotowego,
H. mając na uwadze, że skuteczna ochrona prawna oraz jednolite stosowanie i wykładnia są zasadniczymi elementami prawa wspólnotowego,
I. mając na uwadze, że Parlament otrzymał 22. roczne sprawozdanie Komisji dopiero w styczniu 2006 r., oraz że wskutek powyższego opóźnienia niniejszy projekt rezolucji tylko częściowo odwołuje się do sprawozdania za rok 2004, analizuje głównie 21. roczne sprawozdanie dotyczące stosowania prawa wspólnotowego w roku 2003,
1. jest przekonany o istnieniu realnej potrzeby poważnego i widocznego rozpatrzenia przez wszystkie instytucje europejskie oraz przyznania wyższego priorytetu kwestii kontroli wdrażania, zwłaszcza w kontekście podkreślanej w ostatnim czasie pilnej potrzeby zmniejszenia objętości prawodawstwa i inicjatyw legislacyjnych UE;
2. utrzymuje, że zmniejszenie objętości prawodawstwa musi być zrekompensowane przez położenie większego nacisku na wdrażanie; podkreśla, że skargi obywateli stanowią opłacalne i skuteczne narzędzie kontroli stosowania prawa wspólnotowego oraz wzywa Komisję do zagwarantowania, aby przynajmniej niektóre ze środków przyznanych uprzednio na projekty legislacyjne i związane z nimi dalsze działania zostały przeznaczone na skuteczne i prawidłowe wdrożenie obowiązującego prawodawstwa europejskiego w różnych jednostkach zajmujących się indywidualnymi skargami oraz przypadkami naruszenia;
3. wyraża przekonanie, że komisje parlamentarne winny także zwrócić uwagę na kwestię stosowania prawa wspólnotowego oraz że zwłaszcza odpowiedzialny za nią sprawozdawca winien brać bardziej czynny udział w kontroli wdrażania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich, czego przykładem mogą być regularne spotkania dotyczące wdrażania przepisów organizowane przez Komisję Ochrony Środowiska Naturalnego;
4. zdaje sobie sprawę, że procedura komitologii nie jest przedmiotem niniejszej rezolucji i podkreśla w związku z tym, że potrzebna jest oddzielna rezolucja w tej sprawie;
5. podkreśla, że art. 211 TWE powierza Komisji instytucjonalną odpowiedzialność za czuwanie nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie, oraz że art. 226 TWE upoważnia Komisję do podjęcia działania przeciwko państwom członkowskim w przypadku uchybienia zobowiązaniom wynikającym z traktatu;
6. zauważa, że główne problemy dotyczące postępowania w sprawie naruszenia (art. 226 i 228 TWE) to jego długość (średnio 54 miesiące od chwili rejestracji skargi oraz wniesienia sprawy do Trybunału) oraz ograniczony zakres stosowania art. 288;
7. zwraca uwagę, że Komisja organizuje cztery spotkania w roku w celu podjęcia decyzji dotyczącej postępowania w sprawie naruszenia oraz że wszystkie decyzje (począwszy od wezwania do usunięcia uchybienia, którego celem jest uzyskanie informacji od państwa członkowskiego, a skończywszy na decyzji skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości) podejmowane są przez Kolegium Komisarzy; uznając znaczenie oraz potrzebę zbiorowej interwencji w poszczególnych fazach postępowania w sprawie naruszenia proponuje skrócenie wewnętrznej procedury poprzez nadanie każdemu komisarzowi uprawnienia kierowania do państw członkowskich wezwań do usunięcia uchybienia w dziedzinie należącej do zakresu jego obowiązków, w przypadku gdy państwo członkowskie nie dokonało transpozycji przepisów wspólnotowych do prawa krajowego w ustalonym terminie;
8. zwraca uwagę na niewystarczający poziom współpracy sądów krajowych w większości państw członkowskich, które wciąż niechętnie stosują zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego;
9. z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji pt. „Lepsza kontrola stosowania prawa wspólnotowego” ( COM(2002)0725 ), który określa różnorodne działania zmierzające do realizacji tego celu;
10. wyraża jednak ubolewanie w związku z faktem, że Komisja nie przedstawiła ustrukturyzowanego i szczegółowego planu dalszych działań w związku z niektórymi zobowiązaniami zawartymi w wyżej wspomnianych komunikatach, z których jedno stanowi, że „stosowanie kryteriów pierwszeństwa będzie podlegało corocznej ocenie podczas omawiania sprawozdania z kontroli stosowania prawa wspólnotowego” ( COM(2002)0725 , str. 12);
11. wzywa Komisję do przeprowadzenia szczegółowej oceny stosowania kryteriów pierwszeństwa wymienionych we wspomnianym komunikacie w celu stwierdzenia, czy stosowanie ich jest rzeczywiście konieczne oraz czy nie wiąże się z ryzykiem zbytniego ograniczenia liczby postępowań w sprawie naruszenia, które w myśl traktatu nie podlegają jakiejkolwiek hierarchizacji; zwraca się do Komisji z prośbą o dokonanie oceny, czy nieznaczna podwyżka środków dla dyrekcji generalnych, w których istnieje największe ryzyko postępowań w sprawie naruszenia, byłaby lepszym sposobem poprawy ich zdolności do działania w następstwie skarg; zaznacza, że w służbach Komisji odpowiedzialnych za transpozycję potrzebni są eksperci-prawnicy, którzy sprawdzaliby, czy dokonano całkowitej transpozycji; zaznacza, że nie można powierzyć analizy transpozycji wyłącznie automatycznemu systemowi kontroli zgodności;
12. wzywa Komisję do informowania Parlamentu o wynikach takich ocen; domaga się, aby wyznaczanie priorytetów nie prowadziło do osłabienia reakcji na skargi obywateli oraz nalega, aby Komisja konsultowała się z Parlamentem w sprawie potencjalnych zmian kryteriów pierwszeństwa;
13. wzywa Komisję do postawienia zasady rządów prawa oraz doświadczenia obywateli ponad czysto gospodarczymi kryteriami i ocenami; domaga się, aby Komisja ściśle nadzorowała poszanowanie wolności podstawowych oraz zasad ogólnych określonych w traktacie, a także przestrzeganie rozporządzeń i dyrektyw ramowych; wzywa Komisję do stosowania ustawodawstwa wtórnego jako kryterium pozwalającego na ustalenie, czy doszło do naruszenia wolności podstawowych;
14. wzywa Komisję do dokonania ponownej oceny współpracy z państwami członkowskimi w rozumieniu art. 10 TWE i w świetle faktu, że większość państw członkowskich nie jest przygotowana do podjęcia znaczących działań w celu poprawy wdrażania prawa UE, co potwierdzono w trakcie negocjacji dotyczących międzyinstytucjonalnego porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa w 2003 r., kiedy to Rada odmówiła złożenia jakiegokolwiek zobowiązania na temat transpozycji i wdrażania; deklaruje wsparcie dla kwestii wznowienia negocjacji z Radą w tej sprawie w celu wprowadzenia zmian do porozumienia międzyinstytucjonalnego;
15. wzywa Komisję do przeprowadzenia ponownej oceny postawy pobłażliwości w stosunku do państw członkowskich w kwestii terminów przedkładania Komisji wymaganych przez nią informacji, przyjmowania oraz przekazywania informacji o krajowych środkach wykonawczych oraz właściwego stosowania prawa wspólnotowego na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym;
16. zwraca uwagę, że państwa członkowskie postanowiły wprowadzić konkretne struktury do celów wdrażania; przychylnie odnosi się do podejmowanych przez Komisję wysiłków wspierających tworzenie właściwych punktów koordynacyjnych w każdym państwie członkowskim w celu poprawy całości polityki transpozycji i wdrażania oraz wydajności części postępowania w sprawie naruszenia poprzedzającej skierowanie sprawy do Trybunału; proponuje, aby państwa członkowskie stworzyły nie tylko struktury techniczne, ale także powołały polityków odpowiedzialnych na szczeblu lokalnym za strategie odnoszące się do naruszania prawa wspólnotowego;
17. zauważa, że podkreślanie kwestii organizacyjnych i przepływu informacji nie powinno przesłaniać faktu, że wiele przypadków niepoprawnego wdrażania jest wynikiem złej jakości przepisów oraz odzwierciedla świadome działania państw członkowskich w kierunku podważenia prawodawstwa wspólnotowego ze względów politycznych, administracyjnych i gospodarczych; zauważa w związku z tym, że Komisja stosuje praktykę akceptacji opóźnionego działania państw członkowskich, aby zakończyć postępowanie w sprawie naruszenia; zwraca się do Komisji, aby wymagała od państw członkowskich stosowania z mocą wsteczną naruszonego przepisu wspólnotowego w celu usunięcia wszelkich skutków naruszenia, odwołując się bezpośrednio do art. 228 TWE, w przypadku gdy uporczywie nie stosują się one do tego wymogu;
18. zwraca uwagę, że sieć SOLVIT dowiodła swojej wydajności na rynku wewnętrznym jako niesądowy mechanizm uzupełniający, który zacieśnił dobrowolną współpracę pomiędzy państwami członkowskimi, jest jednak zdania, że podobne mechanizmy nie mogą być traktowane jako substytuty postępowania o naruszenie, które ma zobowiązać państwa członkowskie do stosowania prawodawstwa wspólnotowego; występuje do państw członkowskich o przydzielenie większych zasobów ludzkich i finansowych krajowym punktom kontaktowym sieci SOLVIT;
19. jest przekonany, że chociaż poświęcanie czasu i uwagi rozwijaniu dialogu pomiędzy państwami członkowskimi oraz poprawie udzielanej im pomocy w celu umożliwienia szybkiej i prawidłowej transpozycji prawa europejskiego jest rzeczą ważną, należy wykazać większą dyscyplinę, szczególnie po rozszerzeniu, w celu uniknięcia nadmiernych opóźnień oraz utrzymujących się różnic w jakości transpozycji w różnych krajach;
20. uważa, że do wszystkich nowo przyjętych dyrektyw powinna być systematycznie włączana specjalna klauzula obligująca państwa członkowskie do opracowania tabeli zgodności w procesie transpozycji dyrektyw UE;
21. zwraca uwagę na fakt, że w roku 2004 około 41% nowych dyrektyw zawierało postanowienie o tabeli zgodności; uważa, że Parlament Europejski, jako współprawodawca, winien wspierać wnioski włączania do dyrektyw postanowień obligujących państwa członkowskie do stosowania tabeli zgodności do celów powiadamiania; wzywa Komisję do składania Parlamentowi regularnych sprawozdań dotyczących stosowania takich postanowień;
22. przychylnie odnosi się do wysiłków podejmowanych przez niektóre dyrekcje generalne Komisji – szczególnie Dyrekcję Generalną ds. Środowiska – zmierzające do poprawy kontroli zgodności w zakresie odnośnych dyrektyw, zwłaszcza po rozszerzeniu; wzywa Komisję do publikowania na jej stronie internetowej wyników badań na temat oceny zgodności krajowych środków wykonawczych z prawodawstwem wspólnotowym zleconych przez różne dyrekcje generalne;
23. zwraca uwagę na istnienie szeregu procedur dotyczących braku zgodności oraz na fakt, że procedury takie są czasem uruchamiane ponownie i nie przynoszą rezultatów w postaci nakłonienia państw członkowskich do modyfikacji działań w zakresie transpozycji; podkreśla, że w tego typu przypadkach opóźnienia w postępowaniu mogą być wysoce szkodliwe dla obywateli, ponieważ istotą sprawy nie są poszczególne przypadki, ale raczej problem ogólny; w związku z czym wzywa Komisję do przyjmowania zdecydowanej postawy w przypadkach braku powiadamiania i braku zgodności krajowych środków wykonawczych z prawodawstwem wspólnotowym oraz do realizacji poszczególnych etapów procedury określonej w art. 226 WE przy zachowaniu nieprzekraczalnych i niepodlegających negocjacjom terminów, ustanowionych przez elastyczne instrumenty prawne (komunikaty, wytyczne), w celu jak najszybszego wyegzekwowania kar pieniężnych zgodnie art. 228 WE;
24. zwraca się do Komisji z prośbą o przedstawienie listy dyrektyw o najniższym wskaźniku wdrożenia, wraz z wyjaśnieniem możliwych przyczyn takiego stanu rzeczy; przypomina, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz art. 10 TWE państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia odpowiedniego systemu skutecznych i proporcjonalnych kar, pełniącego rolę środka powstrzymującego od naruszania przepisów wspólnotowych; uważa, że nieprzyjęcie skutecznego systemu kar powinno być ścigane z całą surowością w ramach postępowania w sprawie naruszenia;
25. zauważa, że obecnie stosowane procedury nie gwarantują obywatelom żadnych innych praw poza prawem wniesienia skargi oraz że Komisja, stojąca na straży traktatu, posiada swobodę w zakresie decyzji o rejestracji skargi i rozpoczęcia postępowania; uważa, że ani postanowienia traktatu, ani orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie zabraniają użycia odpowiednich instrumentów prawnych do przyznania wnoszącym skargę dodatkowych praw, dlatego też zwraca się do Komisji, aby podjęła działania w celu przyjęcia tego rodzaju instrumentów; jest przekonany, że ta ważna i wyłączna prerogatywa winna podlegać obowiązkowi przejrzystości oraz odpowiedzialności pod kątem powodów podejmowania decyzji, szczególnie decyzji o nierozpatrywaniu skarg;
26. z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie „Kontaktów ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego” ( COM(2002)0141 );
27. wzywa Komisję do przestrzegania zasad określonych w tym komunikacie tak, aby rejestrowane były wszystkie bez wyjątku skargi otrzymane przez Komisję, mogące ujawnić rzeczywiste naruszenie prawa wspólnotowego, chyba że dotyczą one wyjątkowych sytuacji określonych w art. 3; zwraca uwagę, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał niedawno specyficzne skargi w sprawie braku rejestracji skarg i zajmuje się obecnie ich rozpatrzeniem; wzywa Komisję do regularnego składania Parlamentowi sprawozdań dotyczących przypadków braku rejestracji skarg, zgodnie ze wspomnianym wyżej komunikatem;
28. zwraca uwagę, że określony w komunikacie okres jednego roku, jaki upływa pomiędzy rejestracją skargi a przesłaniem wezwania do usunięcia uchybienia lub decyzją o zamknięciu sprawy, jest zbyt długi; ponadto zauważa, że termin ten nie zawsze jest przestrzegany, wskutek czego osoba składająca skargę utrzymywana jest w stanie niepewności, co jest rzeczą niedopuszczalną; wzywa w związku z tym Komisję do kierowania wezwań do usunięcia uchybienia w przypadkach nie wymagających „negocjacji” z państwami członkowskimi w krótkim czasie po rejestracji skargi oraz do dołożenia wszelkich starań w celu nadania biegu postępowaniu w krótkich i nieprzekraczalnych terminach, z pominięciem wyjątkowych przypadków;
29. wzywa Komisję do pełnego informowania skarżących – w uzasadnionych przypadkach także właściwych posłów do Parlamentu Europejskiego – o postępie w rozpatrywaniu ich skarg po upływie każdego z określonych terminów (wezwanie do usunięcia uchybienia, uzasadniona opinia, skierowanie sprawy do Trybunału), uzasadniania swojej decyzji i przekazywania jej szczegółów skarżącemu zgodnie z zasadami ustanowionymi w komunikacie z 2002 r., co powinno pozwolić skarżącemu na poczynienie dalszych spostrzeżeń (informacje takie winny obejmować argumenty podane przez zainteresowane państwo członkowskie, szczególnie w przypadku spraw, które Komisja zamierza oddalić);
30. wzywa Komisję do przyjęcia konkretnej procedury pozwalającej skarżącemu i zainteresowanemu posłowi do Parlamentu Europejskiego uzyskać dostęp do dokumentacji oraz do treści korespondencji z tymże posłem;
31. wzywa Komisję do przedstawienia konkretnych danych dotyczących terminów ustalonych w wewnętrznym podręczniku procedur operacyjnych, które można uzyskać jedynie drogą nieoficjalną; ponownie podkreśla znaczenie określania terminu rejestracji skargi dla udzielenia skarżącemu odpowiedzi oraz skierowania do państwa członkowskiego wezwania do usunięcia uchybienia;
32. zwraca uwagę, że od chwili wprowadzenia procedury określonej art. 228 TWE, w wyniku jej stosowania Trybunał Sprawiedliwości wydał wyroki jedynie w trzech sprawach; z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji w sprawie stosowania art. 228 Traktatu WE ( SEC(2005)1658 ) z 14 grudnia 2005 r., który wyjaśnia i rozwija sposób zwracania się Komisji do Trybunału Sprawiedliwości z prośbą o okresowe narzucenie płatności i ryczałtowej kwoty państwu członkowskiemu, które nie podporządkowuje się orzeczeniu Trybunału;
33. zwraca się do Komisji o formalne stwierdzenie, że zgodnie z wydanym przez nią komunikatem w sprawie stosowania art. 228 Traktatu WE wszystkie sprawy, w których na mocy postanowień art. 228 wystosowane zostały już wezwania do usunięcia uchybienia oraz uzasadnione opinie, a także sprawy prowadzone obecnie na podstawie postępowania określonego w art. 226, podlegać będą nowym zasadom (jeżeli nie zostały rozstrzygnięte przed skierowaniem ich do Trybunału);
34. przypomina, że petycje składane przez obywateli do Komisji, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i właściwych komisji Parlamentu powinny zachęcać instytucje europejskie do oceny sposobu wdrażania prawa wspólnotowego na szczeblu krajowym i europejskim;
35. ponownie wyraża przekonanie, że ścisła współpraca i porozumienia dotyczące kontroli pomiędzy Komisją, Radą, Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich i właściwymi komisjami Parlamentu mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznej interwencji we wszystkich przypadkach, w których składający petycję złożył uzasadnioną skargę dotyczącą naruszenia prawa wspólnotowego;
36. nalega, aby w przyszłych sprawozdaniach rocznych Komisja Europejska przedstawiała dane dokładnie odzwierciedlające istotny i wyraźny wkład petycji w kontrolę stosowania prawa wspólnotowego oraz ponawia wniosek zawarty w rezolucji z dnia 9 marca 2004 r. o dołączenie rozdziału poświęconego wyłącznie petycjom;
37. uważa, że konieczne jest określenie praw proceduralnych osób składających petycje w podobny sposób do praw osób składających skargi, które zostały określone w komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie stosunków z osobami składającymi skargi (COM(2002)141 końcowy); uważa, że należy wyjaśnić kwestie proceduralne związane z równorzędnym traktowaniem skarg i petycji, a także usprawnić koordynację między właściwymi służbami, aby Komisja Petycji mogła zapewnić poszanowanie praw osób składających petycje;
38. stwierdza z własnego doświadczenia, że obywatele składający petycje do Parlamentu Europejskiego mają trudności z dochodzeniem przed sądami krajowymi praw wynikających z prawa UE oraz uzyskaniem zadośćuczynienia za stratę lub szkodę poniesioną w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie;
39. wyraża ubolewanie w związku z niechęcią Komisji Europejskiej do prowadzenia dochodzeń w sprawie domniemanych wcześniejszych naruszeń prawa wspólnotowego, które zostały naprawione, takich jak poruszone w petycjach „Equitable Life” i „Lloyds of London”; wzywa Komisję Europejską do zbadania spraw, w których zarzucane uchybienia rzekomo spowodowały znaczne szkody dla osób, gdyż wynik takiego dochodzenia może być niezmiernie pomocny w uzyskiwaniu przez obywateli odszkodowania na drodze prawnej;
40. wzywa do ściślejszej współpracy pomiędzy parlamentami krajowymi i Parlamentem Europejskim, a także posłami do tych zgromadzeń, tak aby wspomagać i podnosić skuteczność kontroli kwestii europejskich na szczeblu krajowym; uważa, że parlamenty mogą odegrać ważna rolę w kontroli stosowania prawa wspólnotowego, przyczyniając się w ten sposób do wzmacniania demokratycznej prawomocności Unii i przybliżaniu jej do obywateli;
41. wzywa Komisję do przesyłania swoich rocznych sprawozdań z kontroli stosowania prawa wspólnotowego parlamentom krajowym, tak aby miały one większe możliwości kontrolowania stosowania tego prawa przez władze krajowe;
42. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Komisji, Radzie, Trybunałowi Sprawiedliwości, Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich i parlamentom państw członkowskich.
UZASADNIENIE
Wprowadzenie: niniejsze sprawozdanie w ramach lepszego stanowienia prawa
Niniejsze sprawozdanie ma na celu ocenę przeprowadzonej przez Komisję kontroli stosowania prawa wspólnotowego w 2003 r. w ramach toczącej się obecnie debaty na temat lepszego stanowienia prawa.
W miarę możliwości wykorzystano również dodatkowe informacje uzyskane w ostatnim okresie oraz przeanalizowano działania podjęte w następstwie poprzednich podobnych sprawozdań, a zwłaszcza ostatniego sprawozdania sporządzonego przez Dianę Wallis.
Niniejsze sprawozdanie będzie się także odnosić częściowo do sprawozdania za 2004 r. opublikowanego przez Komisję w styczniu 2006 r.
Punktami wyjściowymi programu „lepszego stanowienia prawa” UE są dwie kluczowe inicjatywy.
Pierwszą jest Biała Księga Komisji wydana przez poprzednią Komisję Romano Prodiego w 2001 r. pt. Zarządzanie Europą
COM (2001)0428 .
Ma ona na celu poprawę polityki UE poprzez wzmocnienie jej przejrzystości, spójności, skuteczności i efektywności, przy jednoczesnym zwiększeniu udziału i odpowiedzialności społecznej w procesie jej opracowywania.
Drugą była tzw. „strategia lizbońska”.
Zainicjowana przez państwa członkowskie w marcu 2000 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie, miała ona na celu uczynienie z UE najbardziej konkurencyjnej opartej na wiedzy gospodarki na świecie do 2010 r. oraz wprowadzała liczne nowe mechanizmy opracowywania polityki zmierzającej do realizacji tego celu.
W następnym roku przywódcy UE na posiedzeniu w Göteborgu w czerwcu 2001 r. włączyli do strategii lizbońskiej wymiar środowiskowy, dając w ten sposób wyraz zawartemu w traktacie zobowiązaniu w zakresie trwałego rozwoju.
Komisja postanowiła także, że lepsze stanowienie prawa musi być włączone do procesu kształtowania polityki i że nowe wnioski legislacyjne przedstawiane przez Komisję muszą zmierzać do wspierania lepszego stanowienia prawa i przyczyniać się do konkurencyjności.
W tym kontekście w międzyinstytucjonalnym porozumieniu w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 16 grudnia 2003 r. instytucje UE podkreśliły znaczenie uproszczenia i zmniejszenia objętości prawodawstwa UE.
Zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym Komisja, w komunikacie z 16 marca 2005 r.
COM (2005)0097 , zadeklarowała zamiar dokonania „ przeglądu wniosków, które czekają na rozstrzygnięcie przez Radę/Parlament pod względem ich ogólnego znaczenia, ich wpływu na konkurencyjność i innych skutków”.
W niedawnym komunikacie z września 2005 r. w sprawie „wyników przeglądu wniosków legislacyjnych nierozstrzygniętych przez prawodawcę”, Komisja przedstawia cele, przebieg i wyniki tego przeglądu.
W debacie publicznej oraz w reakcji na tendencje obserwowane w państwach członkowskich i częściowo w PE, Komisja wielokrotnie deklarowała, że jej nowe podejście ma na celu zmniejszenie objętości prawodawstwa i wyeliminowanie nieskutecznych aktów legislacyjnych.
W tym kontekście pewien niepokój wywołuje fakt, że znaczenie pojęcia „lepsze stanowienie prawa” ulegnie stopniowemu zawężeniu i będzie mogło być interpretowane po prostu jako deregulacja oraz wykorzystywane jako usprawiedliwienie przez tych, którzy zmierzają do wycofania społecznych i środowiskowych środków ochrony.
Jakość przepisów powinna być przede wszystkim oceniana w wyniku świadomej i ożywionej dyskusji politycznej, a także pod względem ich zdolności do realizacji celów, dla których zostały one opracowane.
Jeśli Komisja i Rada wykorzystują narzędzia „lepszego stanowienia prawa” jako usprawiedliwienie, aby unikać takiej dyskusji politycznej, zapobiegać jej lub ją omijać z korzyścią dla interesów prywatnych przedsiębiorstw lub w celu ograniczenia zobowiązań państw członkowskich na szczeblu UE, inicjatywa ta nie zadowoli obywateli Europy
Zob.
Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska ,,Na lepsze czy na gorsze?
Lepsze stanowienie prawa a środowisko naturalne”, listopad 2005 r. .
Z drugiej strony, po rozszerzeniu, zmniejszenie ilości wprowadzanych przepisów prawnych musi zostać zrekompensowane położeniem większego nacisku na ich wdrażanie.
Najbardziej oczywistym wynikiem analizy 21. sprawozdania Komisji jest to, że niektóre środki przyznawane na projekty legislacyjne i związane z nimi dalsze działania powinny być obecnie przeznaczone na skuteczną i poprawną transpozycję i wdrażanie obowiązującego prawodawstwa europejskiego w różnych właściwych jednostkach zajmujących się przypadkami naruszenia.
Zgodnie z art. 211 traktatu zadaniem Komisji jest zagwarantowanie, że państwa członkowskie będą przestrzegać i właściwie wdrażać prawo wspólnotowe.
W szczególności, procedura określona w art. 226 Traktatu WE daje Komisji znaczące uprawnienie do wszczęcia postępowania o naruszenie przeciw państwom członkowskim , które jej zdaniem uchybiają swoim zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego.
Warto zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do stwierdzenia Komisji zawartego w pierwszym ustępie 21. sprawozdania, art. 226 nie ogranicza tego uprawnienia do przepisów, „które są niezgodne z podstawowymi zasadami prawa wspólnotowego zawartymi w traktatach”; art. 226 uprawnia Komisję do podjęcia działania przeciwko państwom członkowskim w przypadku uchybienia zobowiązaniom wynikającym z traktatu
W przypadkach, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy prawa wspólnotowego, art. 226 traktatu przewiduje procedurę polegającą na przesłaniu przez Komisję państwu członkowskiemu rzekomo popełniającemu dane naruszenie „wezwania do usunięcia uchybienia”, dając mu możliwość przedstawienia uwag.
Następnie Komisja wydaje „uzasadnioną opinię”.
Jeśli państwo członkowskie wciąż odmawia przestrzegania prawa, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.
Jeśli Trybunał Sprawiedliwości uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatu, a państwo członkowskie nie podejmie koniecznych środków w celu wykonania wyroku Trybunału w określonym terminie, może zostać wszczęte postępowanie na mocy art. 228.
Komisja może wnieść sprawę do Trybunału ze wskazaniem wysokości ryczałtu lub kary pieniężnej, jaką winno uiścić państwo członkowskie. .
Komisja wszczyna postępowanie o naruszenie w odpowiedzi na skargę „skarżącego” z państwa członkowskiego, lub z własnej inicjatywy (uzyskując informacje np. z prasy, pytań Parlamentu Europejskiego, itp.)
W rozszerzonej UE poprawne i widoczne wdrażanie przepisów ma zasadnicze znaczenie dla nadania sensu całemu przedsięwzięciu europejskiemu.
Nie jest to jedynie kwestia zobowiązań prawnych, ale również kwestia odpowiedzialności politycznej.
Jeśli prawo UE nie jest postrzegane jako obowiązujące wobec wszystkich i jeśli jego transpozycja i wdrażanie zależą od dobrej woli tego czy innego rządu lub opierają się na innych wykładniach, wkrótce będziemy mieli do czynienia z obiektywną renacjonalizacją polityki UE i jej oczywistym negatywnym wpływem na rynek wewnętrzny i cały dorobek prawny Wspólnoty.
Jak wynika z dalszej części niniejszego sprawozdania, sytuacja jest dość niepokojąca już w chwili obecnej, przede wszystkim w sektorze ochrony środowiska naturalnego i rynku wewnętrznego, gdzie długość i łagodny wymiar kar przewidziany w ramach aktualnie obowiązujących procedur w sprawie naruszenia grozi wyeliminowaniem wszelkich odstraszających skutków sankcji.
Zdaniem Komisji Prawnej Komisja Europejska musi w sposób poważny i widoczny rozważyć kwestię kontroli wdrażania oraz nadać jej nowy priorytet, zwłaszcza w kontekście nacisku, jaki kładziono w ostatnim czasie na rzekomą pilną potrzebę zmniejszenia ilości inicjatyw legislacyjnych.
Pomimo ograniczenia dostępnych środków, ważne jest, aby nacisk położony na współpracę z państwami członkowskimi w dokumentach dotyczących zarządzania z 2001 r. został ponownie oceniony w świetle faktu, że większość państw członkowskich nie jest jeszcze gotowa do podjęcia znaczących działań w tym kierunku.
W sposób oczywisty potwierdziły to negocjacje w sprawie porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa w 2003 r., kiedy to Rada odmówiła złożenia jakiegokolwiek zobowiązania w sprawach dotyczących transpozycji i wdrażania.
Ponadto zdaniem Komisji Prawnej PE powinien odegrać istotną rolę w tym zakresie, zarówno pod względem wspierania, jak i stymulowania Komisji, nie ingerując oczywiście w jej wyłączne uprawnienia.
Z naszej strony będzie to z pewnością wymagać częściowego przeniesienia uwagi z obszaru legislacyjnego na kontrolę wdrażania.
W ramach nowego dialogu z Komisją i Radą na temat lepszego stanowienia prawa będziemy musieli jeszcze raz spróbować przekonać Radę do przyjęcia na siebie części odpowiedzialności w tym względzie.
21. sprawozdanie z kontroli stosowania prawa wspólnotowego
21. sprawozdanie Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego przedstawia działania Komisji podjęte w związku z kontrolą stosowania prawa wspólnotowego w 2003 r.
Kontrola stosowania prawa wspólnotowego polega głównie na:
1) weryfikowaniu, czy państwa członkowskie przyjęły krajowe środki wykonawcze i poinformowały Komisję o ich przyjęciu w określonym terminie;
2) weryfikowaniu zgodności krajowych środków transpozycji z prawodawstwem wspólnotowym;
3) gwarantowaniu rzeczywistego przestrzegania przepisów przez podmioty publiczne i prywatne, organy i władze ( egzekwowanie prawa ).
1) Przyjmowanie krajowych środków wykonawczych i informowanie o nich
Ilość postępowań w sprawie braku przyjęcia krajowych środków wykonawczych i informacji o ich przyjęciu jest niemal dwukrotnie wyższa w porównaniu z danymi liczbowymi dla lat 2001 i 2002.
Statystyki za 2003 r. przedstawiają wzrost o 92,1% w stosunku do poprzedniego roku, z 607 do 1 166 spraw.
Ponadto brak informacji o przyjęciu krajowych środków wykonawczych wydaje się być stałą praktyką wśród państw członkowskich: podczas gdy na innych obszarach naruszania zobowiązań zauważyć można ogromne różnice w postępowaniu poszczególnych państw członkowskich, brak informacji o środkach transpozycji (i projektach przepisów technicznych zgodnie z dyrektywą 98/34/WE) utrzymuje się na niemal identycznym poziomie.
Jest rzeczą wstydliwą, że Komisja musi angażować dużo czasu i wysiłku w napominanie państw członkowskich, aby po prostu przyjęły środki wykonawcze i o nich informowały.
Bardzo często podstawowe wezwanie do usunięcia uchybienia nie wystarcza, aby zakończyć sprawę: Trybunał Sprawiedliwości musi interweniować poprzez wydawanie wyroku w prawie 10% wszystkich wszczętych spraw w sprawie braku informacji.
Jest rzeczą oczywistą, że państwa członkowskie ponoszą dużą część odpowiedzialności za taki stan rzeczy.
Nie należy tej sprawy bagatelizować, ponieważ przede wszystkim po rozszerzeniu sytuacja z pewnością nie ulegnie poprawie, jeśli nie nada jej się politycznego priorytetu.
Z drugiej strony jest również jasne, że duży wzrost liczby przypadków braku powiadomienia poddaje w wątpliwość cały system i skuteczność wdrożonych środków kontroli.
Jeśli nie możemy wymóc na państwach członkowskich, aby informowały o wprowadzanych przez siebie środkach transpozycji, nie możemy też oczekiwać od obywateli europejskich wiary w skuteczność Komisji, a także Rady i PE pod względem ochrony ich praw wynikających z prawa wspólnotowego.
2) Okres transpozycji i kontrola zgodności
Parlament Europejski wielokrotnie wyrażał zaniepokojenie słabymi wynikami państw członkowskich w zakresie prawidłowego i terminowego transponowania dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego.
Również w międzyinstytucjonalnym porozumieniu w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 16 grudnia 2003 r. podkreślono konieczność przestrzegania przez państwa członkowskie art. 10 traktatu
Art. 10 traktatu zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczegółowych w celu zapewnienia wykonania ich zobowiązań wynikających z traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. i wezwano państwa członkowskie do zapewnienia prawidłowej i niezwłocznej transpozycji prawa wspólnotowego do prawa krajowego w przewidzianych terminach.
Pomimo tych wezwań oraz faktu, że prawidłowa i terminowa transpozycja jest obowiązkiem prawnym, bardzo często okres przejściowy wygasa, zanim państwa członkowskie rozpoczną proces przyjmowania środków wykonawczych.
Obecnie kontrola zgodności jest często przeprowadzana na długo po przekazaniu przez państwa członkowskie do wiadomości Komisji informacji o krajowych środkach transpozycji.
W praktyce kontrola zgodności powinna być priorytetem.
Powinna ona być ukończona możliwie jak najszybciej po otrzymaniu informacji o wprowadzeniu środków krajowych.
W tym kontekście Komisja zleciła wykonania konkretnych analiz w celu sprawdzenia zgodności prawodawstwa krajowego z dyrektywami europejskimi.
Komisja Prawna jest przekonana o znaczeniu tych analiz dla obiektywnego przedstawienia instytucjom europejskim stanu transpozycji podstawowych dyrektyw i uważa, że publikacja ich wyników będzie oznaką efektywnej przejrzystości ze strony Komisji.
W tym kontekście konieczne będzie zapewnienie dodatkowych zasobów ludzkich i finansowych służbom Komisji zajmującym się weryfikacją zgodności prawodawstwa krajowego, które powinny wykorzystać analizy zamówione przez Komisję jako ważne źródło informacji.
W celu ułatwienia kontroli zgodności ustawodawstwa krajowego dyrektywy powinny ponadto zobowiązywać państwa członkowskie do regularnego dostarczania, wraz z powiadomieniem o środkach transpozycji, tabeli przedstawiającej szczegółowo, który artykuł dyrektywy został transponowany i poprzez jakie przepisy prawa krajowego (tabela zgodności).
W międzyczasie podczas przygotowywania i negocjowania nowych dyrektyw, instytucje europejskie powinny zagwarantować systematyczne włączanie do wszystkich nowych dyrektyw tabeli zgodności z powiadomieniem o środkach transpozycji (na szczeblu krajowym i/lub regionalnym i lokalnym).
Często zdarza się (w szczególności w zakresie prawodawstwa dotyczącego rynku wewnętrznego), że państwa członkowskie po prostu przesyłają akt transpozycji, bez jakichkolwiek wytycznych na temat tego, jak znaleźć i ocenić jakość transpozycji, niejednokrotnie nie konsultując się z Komisją w sprawie prawidłowej wykładni prawa.
Jednym z ostatnich przykładów tego stanu rzeczy jest transpozycja dyrektywy w sprawie przetargów publicznych we Włoszech, która została transponowana w postaci kodeksu liczącego ponad 250 artykułów, bez żadnego porozumienia z Komisją.
Komisja jest oczywiście świadoma tej sytuacji i od 2003 r. poczyniła w tym względzie pewne istotne postępy.
Z 117 dyrektyw zaproponowanych w 2004 r. 49 zawierało przepis dotyczący tabeli zgodności (41,8%).
Z 93 dyrektyw przyjętych w 2005 r. 58 zawierało przepis dotyczący tabeli zgodności (62,3%).
W dalszym ciągu brakuje jednak ustalonej praktyki przyjmowania tabeli zgodności we wszystkich ostatecznych aktach prawnych, a przede wszystkim pozostaje wiele do zrobienia w kwestii nakłonienia państw członkowskich do sporządzania tych tabel i przesyłania ich Komisji, zwłaszcza w odniesieniu do tych dyrektyw i środków, dla których byłyby one najbardziej użyteczne.
W wspomnianym już komunikacie na temat „poprawy kontroli stosowania prawa wspólnotowego” Komisja ostro skrytykowała administracyjne i organizacyjne przeszkody, jakie wciąż napotyka w kontaktach z władzami krajowymi.
Przykładowo identyfikowanie właściwych punktów kontaktowych, z którymi należy kontaktować się zakresie kontroli zgodności środków transponujących, wydaje się wciąż być szczególnie skomplikowane.
Jak zasugerowano w komunikacie, ustanowienie właściwych punktów koordynacyjnych w każdym państwie członkowskim zapewniłoby Komisji jeden punkt kontaktowy dla kwestii związanych z transpozycją, stosowaniem prawa wspólnotowego i koordynacją z krajowymi ministerstwami oraz władzami regionalnymi lub lokalnymi
W tym kontekście w swoim zaleceniu z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie wzorów transpozycji mających na celu wsparcie państw członkowskich w podejmowanych przez nią działaniach na rzecz poprawy transpozycji Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie „podjęły organizacyjne lub inne kroki, umożliwiające skuteczne i niezwłoczne zajęcie się najważniejszymi przyczynami uporczywego łamania przez nie zobowiązania prawnego do prawidłowej i terminowej transpozycji dyrektyw odnoszących się do rynku wewnętrznego”. .
W odpowiedzi na sugestię Komisji niektóre państwa członkowskie stworzyły już centralny organ kontrolny na szczeblu rządowym mający na celu koordynowanie całej polityki transpozycji.
Jest tak w przypadku Malty, Polski, Portugalii, Irlandii i Belgii.
Estonia, Słowacja, Czechy, Malta, Polska, Węgry, i Francja wyznaczyły także ministerstwo odpowiedzialne za każdą dyrektywę
W wyniku zalecenia z 12 lipca 2004 r., w maju 2005 r. komisarz Charlie McCreevy wezwał państwa członkowskie do poinformowania Komisji o głównych wynikach przeprowadzonej przez nie kontroli wewnętrznej.
Komisja otrzymała 21 odpowiedzi od państw członkowskich.
Państwa członkowskie, które nie odpowiedziały na wezwanie to: Włochy, Holandia, Grecja i Austria.
Dwa z nich (Grecja, Włochy) znajdują się pośród państw, w których notowany jest najwyższy deficyt w zakresie transpozycji.
Informacje te odnoszą się do odpowiedzi uzyskanych przez Komisję i przekazanych Parlamentowi drogą nieoficjalną. .
Z zadowoleniem należy przyjąć wysiłki Komisji zmierzające do poprawy jej polityki w zakresie wdrażania poprzez skupienie się na konieczności zapewnienia koordynacji pomiędzy różnymi właściwymi organami na szczeblu krajowym.
Kładzenie nacisku na kwestie organizacyjne i przepływ informacji nie powinno jednakże przesłaniać faktu, że wiele przypadków niepoprawnego wdrażania jest wynikiem świadomych działań państw członkowskich zmierzających do podważenia prawodawstwa wspólnotowego ze względów politycznych i gospodarczych .
I znowu wydaje się to odnosić głównie do dziedziny środowiska naturalnego.
Nie pozostawiającym wątpliwości przykładem jest 11 przypadków niezgodności ustawodawstwa włoskiego w sprawie odpadów oraz 4 w sprawie oceny oddziaływania, jak twierdzono w szóstym rocznym przeglądzie na temat wdrażania i wprowadzania w życie wspólnotowych przepisów środowiskowych z 2004 r.
SEC(2005)1055 Jest to dosyć szczególna sytuacja, ponieważ inne państwa członkowskie mają co najwyżej jeden lub dwa problemy niezgodności w tym zakresie, a większość nie ma żadnego.
Kwestia braku zgodności jest w jeszcze większym stopniu niż przypadki braku powiadomienia dowodem na to, że nieprawidłowe stosowanie prawodawstwa UE może stopniowo prowadzić do sytuacji, w której prawo UE będzie różne w różnych krajach i nie będzie stosowane na równi dla wszystkich, co będzie miało negatywny wpływ na zagwarantowanie pewności prawnej, a w szerszej perspektywie na wiarygodność UE.
Również tu istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy zasadami leżącymi u podstaw państwa prawa i pewnymi praktykami pobłażliwości i negocjacji powstałymi w wyniku stosowania przez Komisję art. 226 WE.
Instytucje UE muszą skupić się wspólnie na tej kwestii i uczynić z niej priorytet wysiłków w kierunku „lepszego stanowienia prawa”.
Zarówno w przypadku powiadamiania o środkach wykonawczych, jak i w przypadku braku zgodności, Komisja powinna być zdolna do szybkiego działania, a państwa członkowskie powinny być skutecznie umotywowane do uregulowania sytuacji, zanim Komisja zwróci się do Trybunału.
Można rozpatrzyć kilka możliwości, począwszy od regularnego omawiania przez właściwą komisję PE listy przypadków braku transpozycji, a skończywszy na regularnie odbywanych specjalnych sesjach z przedstawicielami państw członkowskich.
Jednak aby tego dokonać, istotne jest, aby Komisja upubliczniła te kwestie oraz przyspieszyła proces kontroli, a także skróciła czas reakcji wobec państw członkowskich, które nie wypełniają swoich zobowiązań.
Jak dowiemy się z rozdziału poświęconego egzekwowaniu prawa, kwestie zgodności są trudne do prześledzenia, niektóre z nich nigdy nie wydostają się poza biura Komisji, dopóki „skarga” obywatela nie zmusi Komisji do działania.
3) Egzekwowanie prawa
Egzekwowaniem prawa UE zajmują się państwa członkowskie.
Obejmuje ono przestrzeganie przepisów przez podmioty publiczne i prywatne, organy i władze.
Art. 226 i 228 traktatu przewidują wszczęcie postępowania o naruszenie w przypadkach, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy prawa wspólnotowego.
Bardzo ważne jest zwrócenie uwagi na fakt, że dla wielu obywateli, stowarzyszeń, władz i spółek lokalnych możliwość złożenia skargi bezpośrednio do Komisji stanowi niezastąpiony instrument kształtowania świadomości przynależności do wspólnoty prawa, która wykracza poza ich państwo; nie tylko dlatego, że – w przeciwieństwie do większości spraw sądowych – złożenie skargi do Komisji jest bezpłatne, ale także dlatego, że w większości przypadków nie ma innego sposobu zmuszenia państwa członkowskiego do przestrzegania prawa UE.
Jest to kolejny powód, dla którego w chwili pojawienia się poważnych wątpliwości co do umiejętności UE wysłuchiwania swoich obywateli, zdolność do zapewnienia wdrożenia ważnych elementów prawodawstwa, zwłaszcza dotyczących rynku wewnętrznego, praw konsumentów, zdrowia i środowiska naturalnego, mogłaby stać się sposobem odzyskania zaufania obywateli, czemu instytucje UE powinny przyznać najwyższy priorytet.
Zgodnie z 21.sprawozdaniem w dniu 31.12.2003 r. toczyło się 3 927 spraw o naruszenie.
Wśród nich było: 1 855 spraw, w których wszczęto postępowanie, 999 spraw, w których wysłano uzasadnioną opinię, 411 spraw, które zostały skierowane do Trybunału Sprawiedliwości i jedynie 69 spraw, w których wszczęto postępowanie zgodnie z art. 228 , 40 z 69 wspomnianych spraw dotyczy sektora ochrony środowiska naturalnego .
Sprawozdanie zwraca m.in. uwagę na wzrost całkowitej liczby spraw o naruszenie wszczętych przez Komisję o 15% (z 2 356 w 2002 r., do 2 709 w 2003 r.).
Liczba spraw wszczętych przez Komisję w oparciu o jej własne dochodzenia w 2003 r. obniżyła się z 318 w 2002 r. do 253 w 2003 r., co stanowi spadek o 20,44%.
Skargi stanowią nadal znakomitą większość procedur o naruszenie (1290 w 2003 r.) i dotyczyły przede wszystkim sektora ochrony środowiska naturalnego (493 skarg) i sektora rynku wewnętrznego (314 skarg).
Krótka analiza sprawozdania z 2004 r., pokazuje, że liczby w 2003 r. i 2004 r. nieznacznie tylko różnią się od liczb w latach ubiegłych.
Na dzień 31.12.2002 r. w toku było 3 541 spraw o naruszenie.
Poniższa tabela umożliwia porównanie sytuacji w ciągu ostatnich dziesięciu lat.
Rok
Ilość wykrytych naruszeń
Skargi
Sprawy wszczęte z własnej inicjatywy
Sprawy związane z brakiem powiadomienia
1996
2155 z czego
819
257
1079
1997
1978 z czego
957
261
760
1998
2134 z czego
1128
396
610
1999
2270 z czego
1305
288
677
2000
2434 z czego
1225
313
896
2001
2179 z czego
1300
272
607
2002
2356 z czego
1431
318
607
2003
2709 z czego
1290
253
1166
2004 (UE-15)
2146 z czego
1080
285
781
2004 (UE-25)
2993 z czego
1146
328
1519
21. sprawozdanie wspomina, że „na przestrzeni lat Komisja nieustannie próbuje rozwijać etap postępowania poprzedzający wniesienie skargi, który poprzedza skierowanie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.
Komisja zwróciła szczególnie uwagę na znaczącą rolę indywidualnych skarg dla uczynienia z państwa prawa realnej rzeczywistości dla obywateli Europy”.
Ten chwalebny język nie może jednakże zamaskować faktu, że postępowanie określone w art. 226 WE nie przyznaje obywatelom żadnego prawa poza złożeniem skargi , a także daje Komisji bardzo dużą swobodę działania w zakresie decyzji o podjęciu sprawy.
Ponadto Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał polityczny charakter postępowania, odmawiając przyznania obywatelom jakichkolwiek środków sądowego zadośćuczynienia w związku z działaniem (lub brakiem działania) Komisji.
Wobec braku rewizji sądowej, w niezadowalającym kontekście wszystkich aspektów wdrażania prawa UE i ograniczonych środków Komisji, warto zastanowić się, jak opracować bardziej przejrzyste podejście oraz zapewnić bardziej ustrukturyzowany dostęp Parlamentu Europejskiego do decyzji Komisji , nie ingerując jednocześnie w wyłączne prawo Komisji do decydowania, jak postępować w konkretnych przypadkach naruszenia.
PE odgrywa już rolę w postępowaniu o naruszenie, ponieważ niejednokrotnie procedury wszczynane przez obywateli są także przedmiotem pytań parlamentarnych; ponadto w trakcie poprzedniej kadencji Komisja Ochrony Środowiska wprowadziła regularne sesje na temat wdrażania, które umożliwiły jej dokładne prześledzenie pewnej liczby konkretnych spraw.
Inne komisje rozważają wprowadzenie takiego samego rozwiązania.
Jak na razie to wszystko, co możemy zrobić.
Jeśli we wspólnotowym porządku prawnym zostanie rozstrzygnięte, że art. 226 WE jest zasadniczo procedurą polityczną przyznającą Komisji uprawnienia, a nie obowiązki prawne, kontrola polityczna nad „strażnikiem traktatów” w imieniu obywateli Europy powinna być sprawowana przez Parlament (zainteresowanych posłów do PE, właściwą komisję lub konkretne instrumenty dialogu międzyinstytucjonalnego, które zostaną stworzone) lub przez same zainteresowane strony.
Swoboda działania może być złem koniecznym w nowoczesnym rządzie, jednakże absolutna swoboda działania w połączeniu z zupełnym brakiem przejrzystości jest fundamentalnie sprzeczna z zasadą państwa prawa .
Komisja Prawna jest przekonana, że większa otwartość i przejrzystość służyłaby nie tylko interesom obywateli UE, ale także Komisji i jej wiarygodności.
W niedawno przyjętym komunikacie na temat „lepszej kontroli stosowania prawa wspólnotowego”, ogłoszonym w białej księdze na temat sprawowania rządów w Europie, Komisja dotrzymała swego zobowiązania prowadzenia kontroli oraz wszczynania postępowania o naruszenie w sposób efektywny i sprawiedliwy poprzez definiowanie i stosowanie kryteriów pierwszeństwa odzwierciedlających znaczenie potencjalnych lub znanych przypadków naruszania przepisów.
Kryteria pierwszeństwa można streścić następująco:
(a) Naruszenia, które podważają zasadę państwa prawnego
(b) Naruszenia, które podważają niezakłócone funkcjonowanie wspólnotowego systemu prawnego
(c) Naruszenia polegające na braku transpozycji lub nieprawidłowej transpozycji dyrektyw.
Komisja Prawna uważa identyfikację kryteriów pierwszeństwa za godną pochwały próbę Komisji zastosowania bardziej przejrzystego podejścia w postępowaniach w sprawie naruszeń.
Jednak pomimo wyraźnego oświadczenia ze strony Komisji, że „stosowanie kryteriów pierwszeństwa będzie podlegało corocznej ocenie podczas omawiania sprawozdania z kontroli stosowania prawa wspólnotowego”, 21. sprawozdanie nie zawiera żadnych odniesień do jakichkolwiek konkretnych ocen dokonanych przez Komisję w zakresie stosowania tychże kryteriów.
Komisja Prawna jest także zaniepokojona faktem, że określenie kryteriów pierwszeństwa może przyczynić się do nadmiernego ograniczenia zakresu postępowań o naruszenie; dlatego też Komisja powinna ocenić, czy taki prosty zabieg, jak zwiększenie dostępnych zasobów w dyrekcjach generalnych, w których istnieje największe ryzyko wystąpienia niezgodności z prawem nie byłoby najlepszym rozwiązaniem umożliwiającym poprawę możliwości dalszej reakcji na skargi.
Parlament Europejski powinien być informowany o wynikach takich ocen oraz konsultowany w kwestii wszelkich potencjalnych zmian zawartości kryteriów pierwszeństwa.
W tym kontekście Komisja winna zawsze stawiać podstawowe zasady państwa prawa oraz doświadczenia obywateli ponad kryteriami i ocenami czysto gospodarczymi oraz winna ściśle nadzorować poszanowanie podstawowych wolności oraz ogólnych zasad traktatu, a także rozporządzeń i dyrektyw ramowych.
Jeżeli chodzi o kryteria pierwszeństwa (c), Komisja Prawna jest przekonana, że położenie nacisku na kontrolę zgodności to kwestia o niebagatelnym znaczeniu, nie powinna ona jednak oczywiście obejmować konkretnych przypadków stosowania przepisów UE.
W tym kontekście powinno się zapewnić dodatkowe zasoby ludzkie i finansowe służbom Komisji zajmującym się zarówno weryfikacją prawodawstwa krajowego pod kątem zgodności z przepisami unijnymi, jak i przypadkami niewłaściwego stosowania prawodawstwa UE.
W tym kontekście Komisja Prawna uważa, że obywatele UE powinni także czerpać korzyści z bezpośredniego stosowania traktatu, zwłaszcza w kwestii podstawowych wolności, co potwierdziły już najgłośniejsze sprawy prowadzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Sprawa C-158/96 Kohll [1998] ECR I-1931; Sprawa C-120/95 Decher [1998] ECR I-1831; Sprawa C-157/99 Smits i Peerbooms [2001] ECR I-5473; Sprawa C-368/99 Vanbraekel i inni [2001] ECR I-5363; Sprawa C-385/99 Müller-Fauré i van Riet [2003] ECR I-4509; Sprawa C-56/01 Inizan [2003] ECR I-12403; Sprawa C-8/02 Leichtle [2004] ECR I-2641.
Rzecznik generalny wydał opinię w sprawie C-372/04 Watts w dniu 15 grudnia 2005 r., a Trybunał winien wydać wyrok w nadchodzących tygodniach.
Konkretnie w orzeczeniach odnoszących się do usług związanych z ochroną zdrowia ETS wskazał, że pacjenci mogą korzystać z opieki pozaszpitalnej w każdym państwie członkowskim UE i otrzymać refundację kosztów leczenia od państwa członkowskiego, z którego pochodzą, nie uzyskując z jego strony wcześniejszej autoryzacji zwrotu kosztów.
Koszty zostaną zwrócone w wysokości, która obowiązuje dla tego samego typu leczenia w państwie członkowskim, z którego pochodzi pacjent.
Kilka stowarzyszeń konsumentów utrzymuje, że regularnie otrzymuje skargi od obywateli.
W „Sprawozdaniu na temat stosowania reguł rynku wewnętrznego w odniesieniu do usług medycznych” (SEC(2003)900) Komisja wskazuje, że znakomita większość państw członkowskich niechętnie stosuje się do tego orzecznictwa.
Wynikiem tego stanu rzeczy jest całkowita niepewność prawna, która powoduje, że pacjenci pozbawiani są prawa do refundacji kosztów leczenia na warunkach ustalonych przez ETS.
Już najwyższy czas, aby Komisja, stojąca na straży traktatu, zaczęła działać na korzyść konkretnych obywateli UE, zwłaszcza że pacjenci stanowią najwrażliwszą grupę obywateli.
Obowiązkiem Komisji jest wszczynanie postępowania o naruszenie przeciwko państwom członkowskim w sposób systematyczny i zdecydowany.
Ma to podstawowe znaczenie dla zagwarantowania obywatelom UE, niezależnie od kraju pochodzenia, możliwości efektywnego korzystania z przysługujących im praw wielokrotnie potwierdzonych przez ETS.
Należy pamiętać, że stopień zaangażowania obywateli w integrację europejską jest bezpośrednio uzależniony od ich osobistych doświadczeń z UE.
Pomimo zadeklarowanego istnienia wspomnianych powyżej kryteriów swoboda działania Komisji w zakresie decyzji o wysłaniu wezwania do usunięcia uchybienia, kontynuowaniu procedury poprzez sporządzenie uzasadnionej opinii, a nawet skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości jest praktycznie absolutna, a przejrzystość prawie nie istnieje.
Każda sprawa wszczynana w odpowiedzi na skargę ma nieprzewidywalny harmonogram.
Pomimo wysiłków Komisji zmierzających do wykazania przejrzystości wobec skarżącego, nie ma gwarancji co do terminów i skuteczności jej działania.
Komisja może ponadto, według własnego uznania, wybaczyć państwom członkowskim brak współpracy przy rozpatrywaniu sprawy, przymknąć oko na opóźnienia w zgłaszaniu obserwacji, a nawet pozwolić im na długotrwałe poszukiwania kompetentnej osoby odpowiedzialnej za zajęcie się sprawą.
Nawet jeżeli pewien stopień uznaniowości w stosunku do przedmiotu sprawy może być w pewnych okolicznościach przydatny pod kątem ułatwienia sprawnego funkcjonowania porządku prawnego Wspólnoty, Komisja winna przynajmniej stworzyć sztywne reguły umożliwiające automatyczne kierowanie do Trybunału Sprawiedliwości przypadków, w których państwo członkowskie nie wyraża chęci podjęcia konstruktywnej dyskusji w określonych ramach czasowych w fazie poprzedzającej wniesienie skargi lub nie jest w stanie podjąć takiej dyskusji.
Zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie kontaktów ze skarżącym w kontekście naruszeń prawa wspólnotowego, „wszelka korespondencja, która może być zbadana jako skarga, jest rejestrowana w centralnym rejestrze skarg”, z wyjątkiem skarg spełniających jedno z 6 kryteriów wymienionych i szczegółowo zdefiniowanych w komunikacie.
Pomimo tej istotnej zasady pojawiły się niezmiernie niepokojące dowody braku rejestracji przez Komisję skarg wnoszonych przez obywateli w wyniku założenia, że przed skierowaniem sprawy do Komisji Europejskiej obywatele powinni skorzystać ze środków zadośćuczynienia na szczeblu krajowym lub dlatego, że zajmuje się już rozpatrzeniem podobnych przypadków.
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał ostatnio specyficzne skargi ujawniające brak rejestracji skarg i aktualnie zajmuje się ich rozpatrywaniem.
Zdaniem Komisji Prawnej PE powinien stwierdzić, czy wyżej wymieniona zasada jest stosowana przez Komisję w sposób prawidłowy.
Obecnie skarżący nie mają również dostępu do korespondencji pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją dotyczącej postępowania w sprawie naruszenia przepisów Wspólnoty.
Oficjalnym powodem takiego stanu rzeczy jest to, że postępowanie w sprawie naruszeń jest procedurą poprzedzającą wniesienie skargi, a zatem powinno mieć ono do pewnego stopnia charakter poufny.
Nie jest to zrównoważona sytuacja.
Komisja rzeczywiście często nie posiada środków lub woli, aby sprawdzić, czy twierdzenia państw członkowskich są rzeczywiście prawdziwe i odmawia interwencji w danej sprawie, preferując pozostanie na poziomie formalnej zgodności działań danego państwa z prawem, ufając w prawdziwość ich twierdzeń.
Natomiast w przypadku potwierdzenia na podstawie jasnych kryteriów, że dana skarga jest uzasadniona, lepszy dostęp skarżącego do istotnej części wyników negocjacji pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją (pokonujący w pewnym stopniu granice narzucone rozporządzeniem 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r.) z pewnością podniósłby skuteczność i przejrzystość postępowania i stanowiłoby silną motywację dla państw członkowskich do przestrzegania reguł gry.
Jeśli postępowanie w sprawie naruszenia pozostanie tajne, a prawdziwe powody podejmowanych decyzji nie są podawane do wiadomości publicznej (za wyjątkiem często bardzo ogólnego pisma), będzie dużo więcej możliwości wywierania przez władze krajowe i inne grupy interesów nieuzasadnionego nacisku na Komisję.
Oczywiście dopuszczalne, a nawet pożądane jest, aby Komisja i państwa członkowskie prowadziły negocjacje w celu rozwiązania spornej kwestii, zanim zostanie ona skierowana do Trybunału.
Jednak często warunki takich negocjacji pozostają wątpliwe, a ich wdrożenie trudne do sprawdzenia.
Wiemy, że jest to kwestia bardzo kontrowersyjna, i że Rada prawdopodobnie nigdy nie zaakceptuje przejrzystości w tym zakresie.
Jednak możliwe jest rozważenie całego szeregu środków kompromisowych.
Przykładowo, kiedy Komisja wysyła skarżącemu pismo zawiadamiające o podjęciu decyzji o archiwizacji skargi, ponieważ państwo członkowskie przekonało ją o zgodności z prawem jego działań, powinna przedstawiać przyczyny podjęcia takiej decyzji w sposób dużo bardziej zrozumiały i wyraźny.
W niektórych przypadkach jest już możliwe przedstawienie kolejnych uwag przez skarżącego lub posła do PE zaangażowanego w sprawę poprzez zapytanie parlamentarne; ale jest to dosyć trudne jeśli osoba ta nie jest poinformowana o dokładnych ustaleniach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją.
Oczywiście sytuacja ta czasami wynika z faktu, że prawodawstwo, które ma być stosowane, pozostawia wiele „luk” i szerokie pole do interpretacji.
Być może dobrym pomysłem byłoby, gdyby Komisja informowała nas, które przepisy są naruszane najczęściej i których wdrożenie jest najtrudniejsze w celu sporządzenia pewnego rodzaju listy przepisów prawnych, które należałoby poddać przeglądowi i wyjaśnić.
Komisja Prawna jest przekonana, że jeżeli polityka dotycząca naruszeń prawa ma stać się priorytetem politycznym, konieczne będzie zapewnienie dodatkowych zasobów ludzkich i finansowych służbom Komisji zajmującym się przypadkami niewłaściwego stosowania prawodawstwa UE, zwłaszcza w sektorze rynku wewnętrznego i ochrony środowiska, gdzie rejestruje się największą liczbę skarg.
Oczywiście nie wszystkie dyrekcje generalne traktują przypadki naruszenia przepisów w ten sam sposób, co jest rzeczą zrozumiałą i mile widzianą.
Przykładowo, w Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska istnieje odrębna jednostka ds. naruszeń przepisów, która odgrywa istotną rolę w procesie centralizacji i koordynacji całkowitej polityki wdrażania w sektorze ochrony środowiska, jako że bardzo często pojedyncza procedura odnosi się do różnych dyrektyw, podczas gdy w Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego nie ma odrębnej jednostki do tych celów.
W obu przypadkach jednak konieczne jest podjęcie wysiłków w kierunku zwiększenia zdolności reagowania na skargi.
Trudno na przykład zrozumieć, dlaczego w jednostce ds. naruszeń przepisów Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska na 10 nowych państw członkowskich przypada jedynie 2 pracowników.
Sprawozdawczyni Komisji Prawnej zwróciła się z wyraźną prośbą o informacje i dane na temat środków przeznaczonych na politykę wdrażania.
Sekretariat Generalny poinformował, że „dokonuje obecnie wewnętrznego przeglądu środków rozdzielonych pomiędzy główne dyrekcje generalne przeznaczonych na zajęcie się wszystkimi aspektami stosowania prawa wspólnotowego”.
Trudno jest oczywiście zrozumieć, dlaczego uniemożliwiło to sprawozdawczyni uzyskanie danych na temat OBECNEJ sytuacji, jest ona jednak przekonana, że będzie je w stanie zdobyć przed sporządzeniem ostatecznej wersji sprawozdania.
Zdaniem Komisji Prawnej Parlament powinien otrzymać szczegółowy projekt rozdziału zasobów w obrębie Sekretariatu Generalnego oraz właściwych dyrekcji generalnych, który zaprezentuje mu jasno, w jaki sposób Komisja zamierza nadać priorytet polityce wdrażania.
W tym kontekście interesujące byłoby dokonanie oceny kosztów oraz korzyści, jakie niesie ze sobą praca osób zajmujących się sprawami o naruszenie w kwestii rozwiązywania problemów wynikających z niewłaściwego stosowania prawa wspólnotowego lub naprawy jego skutków.
Zgodnie ze regulaminem wewnętrznym Komisja organizuje cztery razy do roku spotkania poświęcone rozpatrywaniu spraw o naruszenie przepisów.
W tym kontekście wszystkie decyzje, począwszy od pierwszego wezwania do naprawy uchybienia, którego celem jest uzyskanie informacji od państwa członkowskiego, a skończywszy na decyzji skierowania sprawy do Trybunału, podejmowane są przez Kolegium Komisarzy.
Komisja Prawna proponuje częściowe skrócenie czasu trwania wewnętrznej procedury poprzez udzielenie każdemu komisarzowi odpowiedzialnemu za daną dziedzinę prawa do kierowania wezwań do naprawy uchybienia do państw członkowskich, jeśli nie dokonały one prawidłowej transpozycji wspólnotowych przepisów prawnych do prawa krajowego.
Stosowanie art. 228 Traktatu WE
Możliwość nałożenia sankcji finansowych na państwo członkowskie, które nie wykonało wyroku stwierdzającego naruszenie prawa została wprowadzona traktatem z Maastricht, który zmienił dawny art. 171, a obecnie art. 228 Traktatu WE.
Od chwili wejścia w życie traktatu z Maastricht postępowanie określone w art. 228 doprowadziło do wydania przez Trybunał Sprawiedliwości wyroków jedynie w trzech sprawach (sprawa C-387/97 Komisja przeciwko Grecji z dnia 4 lipca 2000 r.; sprawa C-278/01 Komisja przeciwko Hiszpanii z dnia 25 listopada 2003 r.; sprawa C-304/02 Komisja przeciwko Francji z dnia 12 lipca 2005 r.).
Nawet jeśli „pieniądz rządzi światem” i choć perspektywa płacenia grzywny mogłaby rzeczywiście być silnym środkiem wywierania nacisku na państwa członkowskie, dowody wskazują, że możliwości stwarzane przez art. 228 nie są w pełni wykorzystywane, a procedura pozostaje długa i żmudna.
Przykładowo, pierwszy przypadek (sprawa przeciwko Grecji) jest dowodem mało efektywnego funkcjonowania systemu.
Zakończenie postępowania w sprawie naruszenia nałożeniem grzywny pieniężnej zabrało trzynaście lat.
W 1987 r.
Komisja otrzymała skargę władz kilku miast greckich w sprawie niekontrolowanego uwalniania odpadów do rzeki Kouroupitos.
Pięć lat później Trybunał Sprawiedliwości wydał pierwsze orzeczenie stwierdzające, że Grecja narusza dwa przepisy UE, nie usuwając w odpowiedni sposób niebezpiecznych i toksycznych odpadów.
Komisja przypomniała Grecji o konieczności zastosowania się do orzeczenia w 1993 r. oraz wszczęła kolejne postępowanie pod koniec 1995 r., jednak Grecja nadal nie podjęła żadnych działań.
W 1997 r.
Komisja wniosła do Trybunału o wydanie nakazu zapłaty przez Grecję kwoty 24 600 euro za każdy dzień opóźnienia począwszy od dnia wydania nowego orzeczenia.
Po upływie trzynastu lat od pierwotnej skargi, w lipcu 2000 r., Trybunał stwierdził, że odpady są nadal uwalniane do rzeki w sposób niekontrolowany i przysądził Grecji grzywnę w wysokości 20 000 euro za każdy dzień opóźnienia w realizacji orzeczenia z 1992 r.
Z całą pewnością nie jest to przypadek odosobniony.
W grudniu 2005 r., po raz pierwszy w swojej historii, Komisja Europejska zdecydowała się nawet odstąpić od ukarania grzywną Hiszpanii, na której już ciążył wyrok wydany przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w związku z naruszeniem przepisów dyrektywy w sprawie wód w kąpieliskach, uzasadniając swą decyzję faktem, że Hiszpania po prostu częściowo „poprawiła” wskaźniki zgodności z obowiązującymi normami jakości wody.
Komisja rozpoczęła postępowanie w sprawie naruszenia w tym przypadku w 1988 r.
W 1998 r.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał Hiszpanię winną naruszania norm jakości wody określonych w dyrektywie w sprawie wód w kąpieliskach śródlądowych.
Wobec braku reakcji Hiszpanii na wymóg doprowadzenia stanu tychże wód do standardów europejskich, Komisja ponownie skierowała sprawę do Trybunału, który wydał orzeczenie na jej korzyść w listopadzie 2003 r.
Tym razem Trybunał wykorzystał swoje kompetencje w celu nałożenia na Hiszpanię grzywny z tytułu braku reakcji na jego pierwsze orzeczenie.
Orzeczenie Trybunału stanowiło, że grzywna nakładana będzie rocznie za każdy 1% śródlądowych obszarów kąpielowych Hiszpanii uznanych za niezgodne z normami czystości określonymi w dyrektywie.
Trybunał orzekł, że stosowanie grzywny rozpocznie się w sezonie kąpielowym 2004 i trwać będzie do momentu zastosowania się przez Hiszpanię do wydanego wyroku.
Aby w przyszłości ograniczyć podobne, niemożliwe do przyjęcia decyzje Komisji o zawieszeniu płatności grzywny już zatwierdzonej przez Trybunał, Komisja Prawna z zadowoleniem przyjmuje niedawny komunikat Komisji w sprawie „stosowania art. 228 Traktatu WE”
SEC (2005)1658 z dnia 14 grudnia 2005 r., który wyjaśnia i rozwija sposób zwracania się Komisji do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o nałożenie okresowych kar pieniężnych i ryczałtów na państwo członkowskie, które nie wykonuje wyroku ETS.
Wyjaśnienia tego zażądano po wydaniu przez ETS orzeczenia w dniu 12 lipca 2005 r. w sprawie C-304/02, Komisja przeciwko Republice Francuskiej.
Pierwszą konsekwencją nowego podejścia opisanego w tym komunikacie w odniesieniu do ryczałtów jest to, że „w przypadkach, gdy państwa członkowskie skorygują naruszenie po wniesieniu sprawy do Trybunału i przed wydaniem wyroku na mocy art. 228, Komisja nie wycofa skargi tylko z tego powodu.
Trybunał Sprawiedliwości, który nie może podjąć decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej, ponieważ taka decyzja stała się bezprzedmiotowa, może jednak nałożyć ryczałt, który jest karą za istnienie naruszenia przed jego skorygowaniem, ponieważ ten aspekt sprawy nie stał się bez przedmiotowy.
Komisja będzie dążyć do bezzwłocznego informowania Trybunału o usunięciu naruszenia przez państwo członkowskie na dowolnym etapie postępowania sądowego.
Postąpi tak samo w przypadku, gdy po wydaniu wyroku na podstawie art. 228 państwo członkowskie naprawi sytuację, a zatem obowiązek płacenia kary pieniężnej wygaśnie”.
Komisja Prawna chciałaby uzyskać potwierdzenie ze strony Komisji Europejskiej, że wszystkie sprawy, w których do państw członkowskich skierowane zostały już wezwania do naprawienia uchybienia oraz uzasadnione opinie zgodnie z art. 228, a także sprawy prowadzone na podstawie postępowania określonego w art. 226, podlegać będą nowej polityce określonej w wyżej wymienionym komunikacie (jeżeli nie zostaną one rozstrzygnięte przed skierowaniem ich do Trybunału).
28.2.2006
OPINIA KomISJI PETYCJI
dla Komisji Prawnej
w sprawie 21. i 22. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (sprawozdania za 2003 i 2004 r.)
( 2005/2150(INI) )
Sprawozdawczyni komisji opiniodawczej:
Diana Wallis
WNIOSKI
Komisja Petycji zwraca się do Komisji Prawnej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wniosków:
A. mając na uwadze, że skuteczność kierunków polityki UE w dużym stopniu zależy od ich wdrożenia na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym; mając na uwadze, że przestrzeganie przez państwa członkowskie prawodawstwa wspólnotowego winno być ściśle monitorowane i kontrolowane w celu zagwarantowania, że przynosi ono pożądane pozytywne skutki w codziennym życiu obywateli,
B. mając na uwadze, że ostatnie sprawozdanie roczne przedstawia zarys prac Komisji Europejskiej w tym zakresie i podaje aktualny stan przestrzegania prawa wspólnotowego w różnych państwach członkowskich i sektorach polityki, wskazując znaczny wzrost liczby spraw o naruszenie wniesionych przez Komisję w 2003 r. w stosunku do lat poprzednich; mając na uwadze, że ogromna większość tych spraw dotyczy prawa ochrony środowiska, na drugim zaś miejscu prawodawstwa związanego z rynkiem wewnętrznym,
C. mając na uwadze, że niektóre akty prawne, takie jak dyrektywy dotyczące pracowników migrujących, uznawania dyplomów, oceny oddziaływania na środowisko naturalne i ochrony przyrody, w szczególności spowodowały powtarzające się problemy we wdrażaniu, czego dowodzi znaczna liczba petycji na te tematy,
D. mając na uwadze, że obywatele UE aktywnie korzystają z zagwarantowanego traktatem prawa do składania petycji do Parlamentu Europejskiego, zwracając uwagę instytucji na domniemane naruszenia prawodawstwa wspólnotowego; mając na uwadze, że osoby składające petycje są cennym źródłem informacji na temat rzeczywistego funkcjonowania prawodawstwa wspólnotowego; mając na uwadze, że fakty i dowody zgromadzone przez Komisję Petycji w trakcie rozpatrywania petycji mogą być szczególnie istotne dla wykrywania naruszeń,
E. mając na uwadze, że równoległe istnienie skarg i petycji oraz udział dwóch instytucji w procedurze dotyczącej tych ostatnich powoduje trudności w zapewnieniu pełnego poszanowania praw proceduralnych osób składających petycje,
F. mając na uwadze, że Komisja Europejska posiada swobodę decyzyjną w ocenie skarg i petycji oraz decydowaniu o ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów i skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, zaś obowiązkiem Parlamentu Europejskiego jest sprawowanie kontroli nad działaniami Komisji Europejskiej, aby zagwarantować, że wypełnia ona swoje obowiązki strażnika Traktatu WE na mocy art. 211 tego traktatu,
G. mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uznał (w decyzji w sprawie skargi nr 995/98/OV), że przysługujące Komisji dyskrecjonalne uprawnienia do przeprowadzania postępowań o naruszenie „podlegają prawnym ograniczeniom, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, które wymaga na przykład, aby władze administracyjne działały konsekwentnie i w dobrej woli, unikały dyskryminacji, przestrzegały zasady proporcjonalności, równości, prawnie uzasadnionych oczekiwań, szanowały prawa człowieka i podstawowe prawa”,
H. mając na uwadze, że jeżeli obywatele mają korzystać z pełnej ochrony swych praw i wolności przyznanych prawem wspólnotowym, porządek prawny UE musi przewidywać kompletny system skutecznych środków prawnych w przypadku ewentualnych naruszeń tych praw,
Opóźnienia we wdrażaniu i potrzeba jasnego prawodawstwa
1. z zadowoleniem przyjmuje sprawozdanie Komisji Europejskiej za 2003 rok w sprawie kontroli stosowania prawa wspólnotowego, lecz wyraża ubolewanie w związku z faktem, że w grudniu 2005 r.
Komisja Europejska nadal nie opublikowała sprawozdania za rok 2004;
2. wyraża zaniepokojenie w związku z ciągłymi opóźnieniami we wdrażaniu przepisów w ogóle, a także w odniesieniu do niektórych dyrektyw; uważa, że opóźnienia te mogą być częściowo spowodowane nadmierną złożonością, niejasnością lub nieprecyzyjnością przepisów i w związku z tym z zadowoleniem przyjmuje ostatnie inicjatywy Komisji Europejskiej zmierzające do udzielenia pomocy państwom członkowskim w transpozycji i wdrożeniu szczególnie skomplikowanych dyrektyw poprzez wytyczne i interpretacje;
3. uważa redagowanie prawodawstwa w sposób sprzyjający jego wprowadzaniu w życie za niezbędne; traktuje zwiększenie zrozumienia prawodawstwa UE przez obywateli za sprawę równie istotną i w związku z tym proponuje dołączanie do wszystkich aktów prawnych streszczenia dla obywateli w formie uzasadnienia sporządzonego językiem nieprawniczym;
4. wzywa do włączenia do traktatu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako aktywnego odpowiednika prawa do składania petycji, które zasadniczo ma bierny charakter, bowiem inicjatywa taka zwiększyłaby akceptację prawa UE przez obywateli, a zatem prawo to byłoby prawdopodobnie lepiej wdrażane i przestrzegane;
Wdrażanie prawa wspólnotowego i petycje
5. zdecydowanie nieprzychylnie ocenia fakt, że sprawozdanie Komisji Europejskiej nie uznaje istotnej roli petycji w wykrywaniu naruszeń prawa wspólnotowego; w tym kontekście uważa, że dołączone do sprawozdania statystyki pokazujące źródło naruszeń są w dużym stopniu mylące, gdyż całkowita liczba skarg otrzymanych przez Komisję Europejską została porównana jedynie z liczbą petycji faktycznie prowadzących do otwarcia postępowania w sprawie naruszenia;
6. nalega, aby w przyszłych sprawozdaniach rocznych Komisja Europejska przedstawiała dane dokładnie odzwierciedlające istotny i wyraźny wkład petycji w kontrolę stosowania prawa wspólnotowego oraz ponawia wniosek zawarty w rezolucji z dnia 9 marca 2004 r. o włączenie rozdziału poświęconego wyłącznie petycjom;
7. uważa, że konieczne jest określenie praw proceduralnych osób składających petycje w podobny sposób do praw osób składających skargi, które zostały określone w komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie stosunków z osobami składającymi skargi (COM(2002)141 końcowy); uważa, że kwestie proceduralne związane z równoległym rozpatrywaniem skarg i petycji muszą zostać wyjaśnione oraz że koordynacja między właściwymi służbami powinna zostać usprawniona, aby Komisja Petycji mogła zapewnić poszanowanie praw osób składających petycje;
Postępowanie Komisji w przypadku naruszenia i potrzeba kontroli parlamentarnej
8. zwraca uwagę, że Komisja Petycji niejednokrotnie stawała w obliczu sytuacji, w której Komisja Europejska decydowała o niewszczynaniu dochodzenia lub o zamknięciu sprawy będącej przedmiotem petycji, lecz nie uzasadniała swej decyzji w dostateczny sposób; podkreśla, że swoboda decyzyjna Komisji Europejskiej w odniesieniu do naruszeń nie zwalnia jej z obowiązku przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu należytego uzasadnienia podjętej decyzji;
9. zwraca się do Komisji Europejskiej o podejmowanie decyzji w sprawie naruszenia w jak najbardziej przejrzysty sposób oraz o pełne informowanie osób składających skargi i petycje o faktycznych przesłankach tych decyzji; wyraża pogląd, że Komisja Europejska powinna ujawniać korespondencję wymienianą z państwami członkowskimi w trakcie dochodzeń, aby umożliwić kontrolę podejmowania decyzji odnośnie do postępowania w sprawie naruszenia;
10. wyraża zaniepokojenie brakiem dyscypliny ze strony Komisji Europejskiej w ściganiu ewentualnych naruszeń dyrektyw, zwłaszcza dotyczących ochrony przyrody i oceny oddziaływania na środowisko naturalne oraz wzywa Komisję Europejską do wnoszenia spraw do Trybunału Sprawiedliwości za każdym razem, gdy istnieją zasadne dowody naruszenia prawa wspólnotowego;
11. przypomina, że zgodnie z art. 6 ust. 1 TUE Unia opiera się na zasadach państwa prawa i uważa, że zgodnie z tym zapisem instytucje UE, realizując swoje funkcje wykonawcze i administracyjne, łącznie z korzystaniem przez Komisję z uprawnień do kontroli stosowania prawa wspólnotowego, związane są ogólnymi przepisami prawa wspólnotowego, uznanymi przez Trybunał Sprawiedliwości;
12. uważa, że traktat nie przewiduje żadnych środków odwoławczych, jeżeli sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają dalszemu zaskarżeniu według prawa krajowego, nie dopełni swych obowiązków wynikających z art. 234 WE, a zatem uważa, że Komisja musi z największą starannością zbadać zarzuty postawione w petycjach i skargach dotyczących przypadków takiej odmowy wystąpienia o orzeczenie prejudycjalne;
13. uważa, że aby położyć kres poważnemu naruszaniu prawa wspólnotowego ujawnionemu w trakcie rozpatrywania petycji, Parlament Europejski ma prawo do podejmowania odpowiednich kroków prawnych w razie zaistnienia takiej potrzeby, a także w przypadku znacznej i – pomimo wysiłków – niemożliwej do usunięcia różnicy w interpretacji Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej odnośnie działania koniecznego do ochrony praw obywatelskich w przedmiotowej sprawie;
Prawo obywateli do zadośćuczynienia
14. stwierdza z własnego doświadczenia, że obywatele składający petycje do Parlamentu Europejskiego mają trudności z dochodzeniem przed sądami krajowymi praw wynikających z prawa UE oraz uzyskaniem zadośćuczynienia za stratę lub szkodę poniesioną w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie;
15. wzywa Komisję Europejską, bez uszczerbku dla krajowej autonomii instytucjonalnej i proceduralnej, do przyjęcia komunikatu podającego jej interpretację zasady odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, w tym za naruszenie, które można przypisać organom sądowym, co umożliwi obywatelom skuteczniejsze przyczynianie się do stosowania prawa wspólnotowego;
16. wyraża ubolewanie w związku z niechęcią Komisji Europejskiej do prowadzenia dochodzeń w sprawach domniemanych wcześniejszych naruszeń prawa wspólnotowego, które zostały naprawione, takich jak poruszone w petycjach „Equitable Life” i „Lloyds of London”; wzywa Komisję Europejską do zbadania spraw, w których zarzucane uchybienia rzekomo spowodowały znaczne szkody dla osób, gdyż wynik takiego dochodzenia może być niezmiernie pomocny w uzyskiwaniu przez obywateli odszkodowania na drodze prawnej;
17. uważa, że konieczne jest zbadanie sposobów usprawnienia procedur na szczeblu międzyinstytucjonalnym w celu zapewnienia obywatelom europejskim skuteczniejszych pozasądowych środków zadośćuczynienia, jako następstwa prawa do składania petycji zawartego w traktacie; w tym względzie proponuje ewentualne rozważenie utworzenia organizacji typu Solvit w Parlamencie Europejskim, której zadaniem byłoby udzielanie pomocy posłom w pracach nad sprawami o charakterze prawnym.
PROCEDURA
Tytuł
Kontrola stosowania prawa wspólnotowego (lata 2003 i 2004) – stanowisko ogólne – 21. i 22. sprawozdanie roczne
Numer procedury
2005/2150(INI)
Komisja przedmiotowo właściwa
JURI
Komisja wyznaczona do wydania opinii Data ogłoszenia na posiedzeniu
PETI
8.9.2005
Ściślejsza współpraca – data ogłoszenia na posiedzeniu
nie
Sprawozdawca komisji opiniodawczej Data powołania
Diana Wallis
13.9.2005
Poprzedni sprawozdawca komisji opiniodawczej
Rozpatrzenie w komisji
25.1.2006
Data zatwierdzenia wskazówek
25.2.2006
Wynik głosowania końcowego
za:
przeciw:
wstrzymujących się:
10
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Robert Atkins, Inés Ayala Sender, Marie-Hélène Descamps, Alexandra Dobolyi, David Hammerstein Mintz, Luis Herrero-Tejedor, Carlos José Iturgaiz Angulo, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Diana Wallis
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego
Zastępcy (art. 178 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego
Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku)
PROCEDURA
Tytuł
21. i 22. roczne sprawozdanie Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (sprawozdania za 2003 i 2004 r.)
Numer procedury
2005/2150(INI)
Komisja przedmiotowo właściwa Data ogłoszenia wydania zgody na posiedzeniu
JURI 8.9.2005
Komisja(e) wyznaczona(e) do wydania opinii Data ogłoszenia na posiedzeniu
PETI
8.9.2005
Opinia niewydana Data wydania decyzji
Ściślejsza współpraca Data ogłoszenia na posiedzeniu
nie
Sprawozdawca(y) Data powołania
Monica Frassoni 20.6.2005
Poprzedni sprawozdawca(y)
Rozpatrzenie w komisji
15.9.2005
16.1.2006
23.2.2006
Data przyjęcia
21.3.2006
Wynik głosowania końcowego
+
-
20
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego
Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Alain Lipietz, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Hildegard Stauner, Andrzej Jan Szejna, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Jean-Paul Gauzès, Marie Panayotopoulos-Cassiotou
Zastępca(y) (art. 178 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego
Data złożenia
24.3.2006
Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku)
